国务院裁决案例：行政机关通过核销方式将基本农田调为非基本农田进而征收，构成违法
2004年8月28日修订后实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条中规定∶"征收下列土地的，由国务院批准∶（一）基本农田;（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的;（三）其他土地超过七十公顷的。"《基本农田保护条例》第十五条规定∶"基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用，地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。"
本案中，有关部门通过核销的方式将基本农田调整为非基本农田进而报被申请人批准征收，属于规避征收基本农田应当依法由国务院批准的行为。
王xx、高xx等29人
代理律师
陈海峰 北京万典律师事务所律师
被申请人
江苏省人民政府
【裁判文书】
中华人民共和国国务院
行政复议裁决书
国复〔2021〕522号
申请人：王xx等29人(具体名单附后)
申请人代表：王xx、高xx、孙xx、陈xx、李xx
住所：江苏省徐州市沛县安国镇张庄村
委托代理人：陈海峰，北京万典律师事务所律师
被申请人：江苏省人民政府
住所：江苏省南京市鼓楼区北京西路68号
法定代表人：吴政隆，省长
申请人不服被申请人作出的《关于沛县安国镇采煤塌陷村庄 汪塘搬迁二期工程建设用地的批复》(苏政地〔2017〕29号，以 下称苏政地〔2017〕29号批复),向被申请人申请行政复议。被申请人作出了维持的《江苏省人民政府行政复议决定书》(〔2017〕苏行复第187号，以下称〔2017〕苏行复第187号行政复议决定)。 申请人依照《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，向本机关申请裁决。本机关依法予以受理，现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的苏政地〔2017〕29号批复。
申请人称：苏政地〔2017〕29号批复违法。主要理由是：
一、征地不符合土地利用总体规划，涉及基本农田。
二、未落实被征地农民社会保障费用。
三、 征前程序违法，未履行告知、听证、确认程序。
四、征地批准后未发布征地公告，当地按规定不具备继续实施征地的条件。
被申请人答复称：苏政地〔2017〕29号批复合法。主要理由是：
一、本案用地项目属于已经列入《沛县土地利用总体规划 (2006-2020年)》重点建设项目清单的项目，占用多划的基本农田已在沛县规划多预留基本农田面积额度中予以核销。
二 、征地报批前，被征地农民社会保障费用已按规定存入预存款专户。
三、征地报批前，有关部门履行了告知、听证、确认程序。
四、征地批准后已依法发布征地公告。
经审理查明：
为建设沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程，沛县人民政府拟申请征收该县安国镇张庄村、安国村的集体土地13.7540公顷(耕地12.4434公顷)。2016年12月12日，原沛县国土资源局向张庄村送达并张贴 《征地告知书》(沛国土征字〔2016〕第106号),告知了拟征 地事宜和听证权利。2016年12月16日，张庄村村委民委员会及 部分被征地农户在《征地调查结果确认表》上盖章、签字，对拟征收土地现状调查结果予以确认。
2016年12月23日，沛县人民政府逐级上报建设用地项目呈 报材料，申请沛县安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程建设用 地。2017年1月12日，被申请人作出苏政地〔2017〕29号批复， 批准了上述用地申请。其中，征收申请人所在的张庄村集体土地13.2156公顷。申请人的承包地在上述征地范围内。
申请人对苏政地〔2017〕29号批复不服，向被申请人申请行 政复议。2017年8月28日，被申请人作出了〔2017〕苏行复第 187号行政复议决定，维持了苏政地〔2017〕29号批复关于征收张庄村13.2156 公顷集体土地的决定。
另查明：
1.征地批准前，本案征地原涉及的基本农田由原江苏省国土资源厅核销。
2.本批次被征地农民社会保障费用970.6592 万元，于2016年12月23日缴至当地征地预存款专户。
3.截至目前，涉案用地项目已经开工建设。
上述事实有下列证据证明：
一、《沛县土地利用总体规划(2006-2020年)》《核销多划基本农田审核/备案表》;
二、《土地利用现状图》;
三、《土地勘测定界技术报告书》;
四、《征地告知书》(沛国土征字〔2016〕第106号)、《征地告知书送达证明》、张贴照片及证人证言
五、《征地调查结果确认表》;
六 、本批次被征地农民社会保障费用存入预存款账户的《证明》及银行业务凭证；
七、 《建设用地项目呈报材料》(“一书四方案”)、沛县 自然资源与规划局出具的《关于安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期用地事宜向徐州市人民政府提交用地情况说明》;
八 、苏政地〔2017〕29号批复；
九、〔2017〕苏行复第187号行政复议决定；
十、《国有建设用地划拨决定书》、安国镇人民政府出具的《关于安国镇采煤塌陷村庄汪塘搬迁二期工程的情况说明》。
本机关认为：
一 、关于基本农田问题
2004年8月28日修订后实施的《中华人民共和国土地管理 法》第四十五条中规定：“征收下列土地的，由国务院批准：(一) 基本农田； (二)基本农田以外的耕地超过三十五公顷的； ( 三 )其他土地超过七十公顷的。” 《基本农田保护条例》第十五条规定：“基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变 或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选 址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用 地转用或者征收土地的，必须经国务院批准。”
本案中，有关部 门通过核销的方式将基本农田调整为非基本农田进而报被申请 人批准征收，属于规避征收基本农田应当依法由国务院批准的行为。
二、 关于被征地农民社会保障费用问题
依照《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发 〔2006〕31号)、《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征 地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》(国办发 〔2006〕29号)的相关规定，征收集体土地应当落实被征地农民 的社会保障费用，为被征地农民安排社会保障。本案中，被征地 农民社会保障费用970.6592万元在征地报批时已经缴至当地预 存款专户。据此，对申请人以未落实被征地农民社会保障费用为由，要求撤销苏政地〔2017〕29号批复的主张，本机关不予支持。
三 、关于征前程序问题
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕 28号)中规定：“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、 补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结 果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。”本案中，征地报批前，有关部门向张庄村送达并张贴拟征地告知书，告知了拟征地有关 事项和听证权利。被征地农村集体经济组织和部分被征地农户对 拟征土地的调查结果进行了确认。据此，对申请人以征前程序违 法为由，要求撤销苏政地〔2017〕29号批复的主张，本机关不予 支持。虽然有关部门在征地报批前已告知拟征地事宜，被征地农 村集体经济组织和部分被征地农户对拟征土地现状调查结果进 行了确认，且被申请人批准征收土地的权属、地类、面积等与实 际情况相符，但拟征土地现状调查结果未经其他被征地农户确 认。对此，被申请人应当进一步规范土地管理工作，在土地征收审批环节加大对征前程序履行情况的审核力度。
四、关于批后公告及征地实施问题
依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的 规定，征收土地方案经依法批准后，由市、县人民政府公告并组 织实施。申请人提出的征地公告和征地实施问题，与本案审查的 苏政地〔2017〕29号批复的合法性无关，不属于本机关审查事项。
申请人可以依法向有关机关反映，另行解决。
综上所述，被申请人规避征收基本农田应当依法由国务院批 准的规定批准用地，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十 八条第一款第(三)项的规定，对苏政地〔2017〕29号批复应当 依法予以撤销或者确认违法。考虑到涉案土地用于采煤塌陷村庄 搬迁工程且已开工建设，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条、第二十八条第一款第(三)项的规定，本机关裁决如下：
一、确认苏政地〔2017〕29号批复关于征收张庄村集体土地的决定违法；
二、撤销〔2017〕苏行复第187号行政复议决定。
本裁决为最终裁决。
