学术研究 - 北京万典律师事务所

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土地制度存在问题，但真的需要大修吗？

文/ 贺雪峰、桂华、夏柱智一、改革背景：土地制度是国家的基础性制度。《土地管理法》修订面临很大争议。为稳妥推进改革，十八届三中全会部署征地制度、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革“三项”试点任务，以期为修法工作提供经验支撑。2015年2月27日，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，土地“三项”改革试点全面铺开。截止到2018年底，试点工作持续四年，修法工作同步推进。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《关于延长授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定期限的决定》，授权至2019年12月31日，试点再延长一年。2018年12月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议，审议国务院关于农村征地制度、集体经营性建设用地、宅基地制度改革试点情况的总结报告（以下简称“总结报告”）。“总结报告”全面总结全国33个县市区试点的基本情况、主要成效和存在问题，并提出了修法意见。目前，《土地管理法修正案（草案）》（下文简称“修正案草案”）已经国务院常务会议讨论通过，并提请全国人大常委会审议。“修正案草案”共29条，核心部分是征地制度改革、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革。自“三项”试点启动后，我们一直密切关注各地的试点成效，对于改革中的关键点、各市县区试点情况，我们在《地权的逻辑Ⅲ—为什么说中国土地制度是全世界最先进的》（中国政法大学出版社2018年版）中已经做了较系统分析。现结合对“修正案草案”解读，评析本轮土地制度改革。二、征地制度没有必要大修：征地制度改革是争议最大的一块。关于征地制度，学术界和政策界存在四种基本观点，分别为：取消论、全面缩小论、市价补偿论与总体合理论。一一来看。取消论。这种观点认为征地制度本身就不合理，认为土地属于生产要素，用市场手段配置土地即可，不要政府征地，市场是有效的。持这种观点的人认为政府征收土地是剥夺农民的财产权，主张取消征地制度，要求放开集体土地入市。全面缩小论。这种观点认为征地制度有必要，原因是市场在土地资源配置存在失灵，尤其是公益用地，私人主体（包括农村集体经济组织）不可能提供，因此需要政府供给。公益用地之外的非公益用地具有经营开发性质，可通过市场供...

2019 - 02 - 19
农村土地“三权分置”

一、什么是“三权分置”?所谓三权分置，基本概念，可以理解成为以下三点：所有权(坚持农民土地集体所有权)：简单解释：农村土地的所有权，归集体内部的全体有效成员所有，在实际操作过程中，集体的单位一般都是以村集体一级为概念界定。从现代社会形式来讲，农民集体拥有对承包地发包、调整、监督、收回等各项权能。承包农户转让土地承包权、流转土地经营权的时候，需要向集体经济组织申请，并经农民集体同意才能够流转土地。所有权切实保障了集体成员的权利，并能保证农民集体有效行使集体土地所有权。承包权(维护农户土地的利益)：土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利。承包农户有权占有、使用承包地，依法建设农业生产、附属、配套设施，自主组织生产经营和处置产品并从中获得利润。经营权(保证土地经营权人的利益)：土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利。经过农民集体同意和确保农户承包权之后，经营人可以持有流转合同取得的土地经营权，保障土地经营人稳定的经营。二、农村土地“三权分置”可能带来哪些益处?1、明确土地产权关系。更好地维护了农民集体、承包者和经营主体的自身权益，为农业发展打下基础。2、加快土地流转，吸引大量的资金涌入农村土地市场。3、提高农业经济效率，提高规模种养的面积，大大提高农业产量。4、逐步打开农村土地金融市场，通过土地抵押贷款不成问题，解决农民的融资问题。5、提高农民收入。农村规模化种植效益、土地流转效益、集体土地承包效益等等，都为农民的增收致富带来希望。6、加速社会流动，实现城镇一体化。没有了土地的束缚，将释放农民朋友的流动性，对于各行各业来说都是利好。（采晴整理）

2019 - 02 - 14
国外代表性的四种乡村发展模式之：美国、德国

（作者：贾俊虎）1、美国的“乡村改进”模式：18世纪末,美国开始推进工业革命,并且一直酝酿乡村革命。1909年,时任美国总统西奥多∙罗斯福在白宫召开“乡村生活会议”,成立乡村生活改进委员会,统一负责乡村生活的各项工作,美国的乡村生活改进运动由此拉开序幕。1美国乡村改进运动是从乡村教育运动开始的。起初,发展乡村教育的议案被提出,其教育部门号召要把“为农业生活做预备”“使成人与儿童留在农村”“使农民成为公民”作为乡村教育的目标,使乡村学校成为乡村社会的中心。措施有:组织青年团体、设立乡村图书馆、改良乡村礼堂、设立发展农业的专门机关等。同时,美国政府认为规划应该保持稳定性,规划一经确定,就应该得到贯彻实施。除非出现重大特殊情况,否则不得随意更改。乡村整体布局受到重视,保证乡村“道路通、给水通、排水通、电力通、电讯通、煤气通、热力通和土地平整”的“七通一平”。此外,科学制定乡村功能分区,明确划分土地使用类别。2、德国的“村庄更新”模式：德国作为西方强国之一,发展时间比英美等国要晚。20世纪初,德国农村普遍面临着青壮年流失、人口老龄化、土地抛荒、基础设施陈旧等问题。为使农村走出发展困境,德国联邦政府通过制度的顶层设计,配合各州政府的具体计划,发动了“村庄更新”运动。1954年,国会颁布《土地整理法》,强调公共基础设施完善是乡村建设的重要一环。1976年,《土地整理法》新增“村庄更新”一词,强调在乡村发展过程中要保留村庄特色和传统优势。1992年,德国提出可持续发展理念,缩小乡村发展外延,代之以扩展乡村发展内涵,即尽量减少不必要的扩展,在现有减少范围内寻找发展的机遇,同时更加强调环境保护。与此同时,乡村的休闲价值、文化价值等科学发展元素也被提到了相当重要的地位。（来源：农村土地和乡村振兴）（采晴整理）

2019 - 02 - 14
国外代表性的四种乡村发展模式之：荷兰、日本

（作者：贾俊虎）1、荷兰的“农地整理”模式：荷兰国土面积狭小,相当于我国的台湾地区,但却成为农业出口大国。这得益于该国对现有农村资源的整合和地区优势的发挥。在20世纪20、30年代,荷兰政府先后两次颁布《土地整理法》,将分散在农户手中的土地集中,改善土质,完善水、电、路等农村基础设施,极大地提高了土地生产率。1954年,荷兰再次颁布新的《土地整理法》,中心任务是保护乡村传统景观,预留部分土地进行自然保护、休闲娱乐和村庄改造。20世纪70年代以后,荷兰开展转变农业发展的单一路径,转向乡村的综合开发建设,包括合理规划农业用地,发展乡村旅游业;发展绿色农业,提高自然环境景观质量;合理减少农田的碎片化,实现规模经营等。2、日本的“一村一品”模式：20世纪70、80年代,日本处于快速工业化和城市化阶段,国家片面重视发展城市工商业,一些农村发展滞后。日本大分县率先发起“一村一品”运动。在实施过程中,大分县立足本地资源,坚持市场导向,瞄准国内国外两个市场,大力发展主导产业。通过农业技术革新,对农产品进行生加工,提高附加值,走产品的多元化战略。2依托政府和各级农协,开办农业人才培训讲习班,培养了大批农村优秀人才。通过开展“一村一品”运动,大分县农民收入持续增长,连续多年位列九州地区第1位,成为环境优美、经济领先的全球闻名城市。同时,日本乡村居民在团体自治和村民自治的制度保障下,通过自治会和町内会等居民自治组织实现着乡村的“善治”。（来源：农村土地和乡村振兴）（采晴整理）

2019 - 02 - 14
发达国家乡村振兴经验（一）

多元化措施为乡村基础设施提供资金保障：基础设施建设，是乡村农业振兴必需的基本条件。乡村基建建设周期长，资金回笼慢，收益较低。一些国家探索出了在国家投入的同时，通过信贷、税收、补贴等支持手段，引导和鼓励更多主体参与建设乡村基础设施的有益经验。充分利用信贷体系及资本市场筹集资金，是美国农村基建融资的一项优势。依据农业法，美国建立了农场信贷系统，该系统由49家联邦及地方土地银行、信贷银行及其组成的银行协会组成。美国农业法规定，农场信贷系统具有法律授权的政策性融资功能，主要是为农场主进行农业基础设施建设提供中、长期贷款，可以由不同的银行来提供贷款。同时，联邦农业部下属的农场主家庭管理局对农场主进行的土壤品质改良、水资源建设与开发等活动提供长期的无抵押贷款，期限最长50年，年利率仅为4.5%左右。联邦农业部下属的农村电气管理局，也可以对农业合作社及农场主个人提供年利率仅为2%、最长40年的无抵押贷款，用于农业电网改造、农业电气化通讯设施的改造与扩建。此外，证券、风险投资基金也可以为农业基础设施提供融资。美国也非常注重运用税收优惠政策扶持农业基础设施建设。农民在个人所得税、财产税、投资税上都享有优惠政策，农场主购买仓库、厂房、机器设备等资本性支出可从当年的收入中扣除，出售农业固定资产时只需交纳40%的所得税。企业凡是涉农的合法投资，都能获得不同程度的税收减免。在日本，大型的农业基础设施完全由中央和地方政府投资兴建;中小型农业基础设施建设一旦通过审批，中央财政就会承担50%的资金，都道府县和市町村财政分别承担25%和15%，农民仅须承担10%左右。对购置农业机械、建造农用设施，50%的资金由中央财政提供，25%由都道府县财政提供，其余25%还可以向银行申请低息贷款。韩国在上世纪70年代发起的“新村运动”中，鉴于政府财力有限，政府投资农村公路建设项目时多采用实物和技术支持形式，提供钢筋、水泥、石材等原料，每个农户约能获得35美元的物资补助。这些资金激发了农民参与建设的积极性，并且吸引了社会资金。同时，政府还为包括农村公路在内的农村基础设施建设提供低息贷款，并安排技术人员进行技术支持。1971—1975年，韩国共修农村公路近6.2万公里，村级公路基本覆盖了全国。（采晴整理）

2019 - 02 - 14
发达国家乡村振兴经验（二）

教育与培训铸就乡村振兴的智力基础：乡村振兴，需要一大批文化素质高、生产技能高、经营能力高的新型农民。许多国家都十分重视通过教育、培训来提高农民的科技文化水平、劳作技能和综合素质。在美国，农场主普遍接受过正规教育，他们不仅懂田间栽培技术，会熟练操作各种农业机械，还熟悉农产品市场，会经营管理。法国1960年颁布了《农业教育指导法案》，对农业人才进行分类培养，以农业研究机构和农业学校为基地构建了一个健全的初、中、高三级农民培训体系。政府规定必须接受一定时间的职业教育培训，并且取得合格证书者方能成为农民，享受相关优惠政策。在传统农业转变过程中，全国有25%的农场主接受过中等以上的专业培训。德国农民学员的培训费由政府承担，学校为学员提供免费住宿。德国政府还通过减免税收的方法鼓励企业加强对农民的培训，不过企业必须先把培训产生的开支纳入生产成本，等到企业售出产品后再对其减免税收。韩国1972年成立研修院，负责培训“新村运动”的骨干。培训涉及地区开发、意识更新、经营革新、市民教养等内容。1997年建立的韩国国立农业专门学校，年预算为50亿韩元，可以充分保证农民教育的经费需求。日本有57个县立农业学校，办学经费由国家负担2/3，县里负担1/3。（采晴整理）

2019 - 02 - 14

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