霍某某等人 

委托代理人

陈海峰    北京万典律师事务所律师

被告

渭南经济技术开发区管委会

案件导读

本案系一起集体土地上房屋征收案，依照《土地管理法》第四十三条的规定，任何单位或个人建设需要使用土地的应依法使用国有土地。即应取得有关机关作出的征地批准文件方可在集体土地上实施房屋征收。市县级人民政府未经省级以上人民政府批准征收，径行将集体土地上房屋按照国有土地上房屋自行批准房屋征收是没有法律依据的。

基本案情

陕西省渭南市渭南经开区辛市镇南孟村村民霍某等人在该村拥有合法宅基地使用权并建有房屋。2014年11月，因青岛啤酒厂建设项目需要，渭南经开区管委会发布渭经开发（2014）30号《渭南经开区辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告》，将部分村民房屋划入征收范围。

霍某等不服，委托北京万典律师事务所律师陈海峰等代为办理此案，请求撤销（2014）30号征收公告。在诉讼过程中，管委会主动撤销了被诉房屋征收公告，法院遂判决确认房屋征收公告违法。

案件审理

经审理查明，2009年9月27日，渭南市机构编制委员会作出《关于渭南经济技术开发区管理体制调整后有关问题的通知》，两块牌子，对经济技术开发区的党务、行政、经济进行统一管理。2011年1月7日，陕西省人民政府作出《关于同意渭南经济技术开发区为省级开发区的批复》，同意渭南经济技术开发区设立管理委员会，管委会机构设置和职能由渭南市政府确定。2012年6月20日，渭南市委办公室下发《关于渭南经开区乡镇托管及有关管理体制调整方案的通知》，赋予经开区管委会土地收益权、集体土地征收权，国有土地收购储备确权以及土地管理执法监督权。负责区域内集体土地征用，拆迁补偿，村民安置工作。

2014年11月1日，管委会作出《渭南经开区辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告》。该公告载明：为加快市、区重点项目青岛啤酒厂工程建设的进展，现将有关事宜公告如下：一、征收期限：2014年11月1日-2015年3月31日；二、征收范围：辛市镇南孟村南孟组、北孟组部分房屋（共73户，303人，约102.4亩，具体位置以规划红线为准）；三、征收部门：经开区城改办；四、征收实施单位：新市镇人民政府；五、征收政策依据：按《中华人民共和国土地管理法》、《渭南经济技术开发区房屋征收补偿办法》，后被告管委会按此公告实施了征收行为。

另查明，2017年4月25日被告管委会作出渭经开办发【2017】7号关于撤销辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告的决定，并在村委会的公布栏上予以张贴。

法院审理

本院认为，管委会为渭南市政府的派出机构，代表渭南市政府对托管区域实施行政管理，有实施土地征收的职权，故管委会是本案适格被告。

管委会作出《渭南经开区辛市镇孟南村集体土地上房屋征收公告》，该公告载明了征收房屋的相关事宜，原告霍某等10人的房屋位于公告确定的征收范围内，故该公告与原告有利害关系。

本案所诉公告所载内容涉及房屋征收的时间、范围等，对原告的权利义务产生实际的影响，属于可诉的行政行为。

《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条、第四十五条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，国有土地包括国家征收原属于农民集体所有的土地。征收原属于农民集体所有的土地应当经省级人民政府或者国务院批准。建设占用地，涉及农用地转为建设用地的，还应当办理农用地转用审批手续。本案中被告管委会在尚未办理征收集体土地审批手续的情况下作出《渭南经开区辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告》，程序违法。

被告于2017年4月25日作出渭经开办发【2017】7号《关于撤销辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告的决定》，自行撤销了被诉《渭南经开区辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告》，改变了行政行为。原告要求确认原行政行为违法，原告的诉讼请求依法予以支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定，判决如下：

确认被告渭南经济技术开发区管委会2014年11月1日作出渭经开发【2014】XX号《渭南经济技术开发区管委会渭南经开区辛市镇南孟村集体土地上房屋征收公告》违法。

律师点评

2011年1月起《国有土地上房屋征收与补偿条例》正式实施，从有利于被征收人的角度，在集体土地上实施房屋征收亦应参照征补条例的规定去实施。该条例规定的征收程序、补偿程序均较《土地管理法》完善。

中纪委、监察部也早在2011年下发通知，要求在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。但并不意味着市县级人民政府有权批准征收集体土地上房屋，对集体土地上房屋的征收必须首先经省级以上人民政府批准。

本案中区政府的行为因超越审批权限明显违法，在原告提起行政诉讼后，被告方主动撤销了被诉房屋征收公告，希望原告方撤回起诉，但根据《行政诉讼法》的规定，被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认原具体行政行为违法。故本案中，经法院释明，霍x等人坚持不撤诉，法院作出确认违法的判决。

目前集体土地上房屋征收缺乏明确的法律法规，而《国有土地上房屋征收与补偿条例》又不能适用，国家亟需制定一部有关集体土地上房屋征收的专门法律法规，有效规范集体土地上房屋征收的补偿和程序。