（作者：贺雪峰）

五、结论：

以上讨论可以看到，城乡建设用地的增减挂钩只是一项为保护耕地、节约集约用地而由国土资源部主导的政策，这项政策因为涉及到当前经济发展与城市扩张中城市建设用地指标供给的问题，而引发广泛关注。又因为增减挂钩作为政策工具被用于增加农民财产性收入、城乡统筹、新农村建设、乡村振兴以及精准扶贫，而在社会上乃至学界和政策部门产生了广泛误解。如以为增减挂钩政策可以额外生产出巨额土地财富；只要农村建设用地复垦为耕地就可以产生出巨额财富；只要退出宅基地，农民就可以带着巨额财产性收益进城。从而将所有注意力集中起来折腾农民宅基地。这些认识显然过于简陋了。农民退出宅基地所产生的唯一真实价值是复垦而来的耕地，耕地是用于种粮食的，当前农地的平均地租不超过500元/亩，而很多地方通过增减挂钩政策让农民退出宅基地的成本达30万元/亩，即使只按5%的年息计算，地租也高达1.5万元，是500元平均地租的30倍。为了追求这根本就不存在的30倍收益，增减挂钩政策在实践中变成了拆农民房子以复垦农民宅基地种粮食，未必当前中国粮食短缺到非得拆农民房子来种粮食的地步?此外，在贫困地区搞增减挂钩政策所退出的宅基地是无法复垦为耕地的，也是无人耕种的，因为这些地区正是生态自然条件恶劣而导致的贫困。

实际上，增减挂钩没有创造出任何财富，只是转移了财富。增减挂钩作为转移财富的政策工具，将城市财富向农民转移。从这个意义上讲，在当前中国城乡统筹和融合的背景下，以城带乡、以工助农也未尝不可。表面上增减挂钩政策是一个市场行为，是城乡建设用地的挂钩交易，实际上，增减挂钩本身并非市场的合适载体，且在政策实践中造成了巨大的浪费，以及由于地方政府误解所造成的各种严重的实践灾难。

当前增减挂钩政策存在的最大弊病是，本来只是转移财富，却让整个社会都以为增减挂钩政策可以创造财富，从而可以为农民提供财产性收益，从而实现新农村建设以及乡村振兴，由此设计出了各种虚假市场机制，使得增减挂钩的制度成本极高，产生了很多破坏性后果，包括急不可耐地拆农民房子等等，却没有也不可能产生出任何实质性的收益。更糟糕的是，当前中国正在进行的土地制度改革大多是以并不存在的所谓土地财富作为假定前提，以增减挂钩作为基本的政策工具，从而将本来具有极大制度红利的中国公有土地制度改得支离破碎，问题多多。

当前增减挂钩政策最大的问题是远远超出了其本来的适用范围，被作为一项基本政策工具使用，造成了各种想象与误会，这种误会包括混淆城市建设用地、农村建设用地、建设用地指标之间的基本差异，简单地以城市建设用地价值来想像农民宅基地价值。增减挂钩政策所起转移资源的功能，因为其虚假市场性质造成了当前土地实践和资源转移实践中的各种混乱和损害。这个意义上讲，转移资源不再能用增减挂钩这样的笨拙工具，而应当用公共政策。用公共政策工具转移资源，可以保证资源转移的透明与公正，减少不必要的制度成本。

（采晴整理）