（作者：贺雪峰）

二、地方政府利用增减挂钩政策的动力：

城乡建设用地增减挂钩政策出台的初衷是保护耕地，节约集约用地。正是为节约集约用地的目的，国家采取了偏紧的新增建设用地指标供给策略，地方政府城市建设用地指标稀缺，产生了通过减少农村建设用地来获得新增城市建设用地指标的动力，因此有通过增减挂钩来“拆旧”“建新”的积极性。只要“拆旧”(即让农民腾出宅基地，将宅基地复垦为耕地，并安置农民)的成本不高于城市建设用地指标稀缺所产生的价值，地方政府进行增减挂钩都是有利可图的，也就有动力进行增减挂钩。

现在主要有两个问题：一是国家为保护耕地，节约集约用地，到底应当采取偏紧到什么程度的新增地方建设用地计划?保护耕地与地方经济建设和城市发展之间的关系或限度在哪里?二是不同地区对建设用地指标的需求是不同的。越是经济发展快的地区越需要新增建设用地，越是经济发展慢的地区越不需要新增建设用地指标。经济先发展地区如上海、浙江，最需要的不再是国家建设用地指标而是占补平衡指标，因为这些地区已无地可补了。增减挂钩指标可以同时作为占补平衡和新增建设用地指标，而使实行建设用地减量化的上海也愿意购买增减挂钩指标作为占补平衡指标。

全国不同地区，因为经济发展水平、国家供给建设用地指标的差异，使不同地区的政府具有完全不同的建设用地指标稀缺性，从而具有完全不同的建设用地指标的价值。又因为全国不同地区“拆旧”成本差异很大，比如人口流出的中西部农村，“拆旧”成本很低，湖北增减挂钩给到腾退宅基地农户的补偿大约只有2万元/亩，而苏南给农户的补偿大约为100万元/亩。这就造成了不同地区地方政府进行增减挂钩具有不同的积极性。

更麻烦的是，建设用地指标的稀缺性往往不能有效地表达出来，几乎所有地方政府都有多要建设用地指标来搞建设的冲动。问题是建设用地指标的稀缺程度难以量化，因为城市扩张和经济建设需要使用的土地本身是有弹性的，不同用途土地实现的价值是有差异的，且土地价值的实现往往要有一个很长的过程从而具有巨大的不确定性，因此很难形成一个明确的城市建设用地指标价。

减少农村建设用地的“拆旧”涉及到如何安置农民的问题。“拆旧”涉及到众多农民切身的、根本的利益，一旦处理不好，往往变成一项灾难性的工程，引发很多矛盾，造成现在常见的治理困局。凡是有过“拆旧”经历的地方政府都一定会痛感其中的艰难。因此，除了经济成本以外，“拆旧”还有很高的组织成本。所以，地方政府试图通过增减挂钩来获得新增城市建设用地指标，往往不只是出于经济理性，而且有政治上的考虑，以及对增减挂钩制度的误解。

增减挂钩指标可以通过交易获利造成了当下土地认识和土地实践的混乱。山东德州计划将全市8000多个自然村全部拆掉进行社区建设，以减少农村建设用地，通过增减挂钩形成相应的新增城市建设用地指标。按德州有关部门估算，“农民上楼”至少可以腾退出100万亩农村宅基地，从而可以产生100万亩城市建设用地指标，“按每亩40万元将指标卖给青岛，德州市就可以获得4000亿元指标费”。①按德州市的设想，这4000亿元中，2000亿用于安置腾退宅基地的农民，2000亿为地方政府的新增财力。德州市的这个想法显然行不通，因为青岛市并不缺建设用地指标，以及青岛怎么可能消化得了100万亩新增建设用地指标?德州市疯狂的“拆村”运动，仅过三年时间就不得不停止，造成了地方政府巨额债务和农民巨大的不满。德州的情况在华北地区的山东、河南、河北、安徽和苏北具有相当代表性与典型性。

与华北不同，成都市在城乡统筹试验区建设中试图利用增减挂钩政策为农村建设筹资。在城乡统筹过程中，成都市按农村减少建设用地形成新增城市建设用地指标30万元/亩为新农村建设筹集资金。在城乡统筹试点的数年内，成都市通过增减挂钩政策为近千个自然村提供了重建资金，资金总量接近1000亿元。为了尽可能多地通过增减挂钩政策来形成新增城市建设用地节余指标，成都市将自然村的林盘也计算为农村建设用地。因为不计入林盘的话，即使按节余指标30万元/亩，所筹资金也远远无法满足农民腾退宅基地后重新安置所需。

成都市设想通过增减挂钩政策为建设美丽农村筹资，农民腾退出宅基地所形成新增城市建设用地节余指标又可以为成都市发展提供土地资源支持。问题是：第一，30万元/亩的建设用地指标费进一步提高了成都土地地价；第二，成都市建设用地指标并不紧张。反过来，增减挂钩政策所形成的20多万亩增减挂钩指标花费了成都市上千亿财力，从而降低了成都市经济增长和城市发展的潜力。很简单，与成都经济实力相当的武汉市没有花费巨大代价去搞增减挂钩以获得新增城市建设用地指标，却以城市发展需要要求国家增加城市建设用地指标，武汉发展也完全没有因为城市建设用地指标稀缺而受到影响。

重庆地票制度与山东、成都有一定差异。其中关键是，重庆试图借地票来推动农民进城，即凡是农民退出宅基地复垦为耕地所形成地票，重庆市按15万元/亩来收购，从而为退出宅基地的农户提供进城所需安置费。“重庆农村土地交易所自2008年12月末成立至2016年2月底，累计交易地票17.4万亩，347.61亿元……有11.75万亩地票落地使用，地票成交单价由首场的8万元/亩，逐步提升并稳定在20万元/亩左右，地票价款扣除复垦成本后，全部归‘三农’所有。其中宅基地收益由农户和村集体经济组织按照85:15比例分享。”

虽然国家采取了偏紧的新增城市建设用地供给，从而造成地方政府建设用地的稀缺，由此稀缺形成城市建设用地指标价值，但由于城市建设用地指标稀缺的模糊性而造成建设用地指标价值的不确定性。又因为减少农村建设用地涉及众多农户的切身利益，容易造成巨大矛盾，地方政府就很少真正因经济理性进行增减挂钩的操作。相反，因为中国正处在经济快速发展和城市扩张进程中，城市建设用地的增加是必然的，采取偏紧指标供给并非不供给只是为了防止地方浪费土地。地方政府发展中确实需要新增建设用地的，国家也一定会满足，虽然可能稍有滞后。实际上诸如成都、武汉、重庆这样的大都市是从来不会缺建设用地指标的，这些大都市也都通过申报国家开发区获得了巨量的建设用地指标。

因此，地方政府进行增减挂钩往往有获得城市建设用地指标以外的两个不同的目标：一是山东德州为代表的指望节余指标卖钱来增加地方政府收入的情况，以华北地区为典型；二是以成都、重庆为代表的城乡统筹改革试验区，成都、重庆的主要目标不在于为城市获取新增建设用地指标而在于农村建设或农民进城筹措经费。这个意义上讲，成都、重庆的增减挂钩主要是为了向农民转移支付。成都、重庆的如意算盘是，它们通过增减挂钩向农民转移的财富，又可以通过新增城市建设用地指标的价值从市场上找回来，仅仅通过增减挂钩政策，政府就向农民转移了数百亿的资源，让农民增加了财产性收入，扶了贫，建设了新农村，让农民进了城，地方政府却没有付出财政成本，新增城市建设用地指标从市场上卖掉的收入就可以填补政府财政亏空。但是，有这等好事吗?

（采晴整理）