一、裁判要旨：

农用地转用审批与征地审批具有高度关联性和相似性，两者往往同步进行、一并作出，均可直接影响所涉土地权利人的权益。虽然目前关于省级人民政府农用地转用批复是否可以申请行政复议没有明确规定，但由于其与征地批复的高度相似性，可以比照征地批复的救济规则予以处理。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定并结合实践的通行做法，省级人民政府作出的征地批复虽然不能提起诉讼，但可以申请行政复议。

二、裁判文书：

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行再47号

再审申请人（一审起诉人、二审上诉人）：陈X梅等17人。

诉讼代表人：陈X梅，女，1979年X月18日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区库尔勒市。

诉讼代表人：单X霞，女，1957年XX月12日出生，汉族，住新疆维吾尔自治区库尔勒市。

再审申请人陈X梅等17人因诉新疆生产建设兵团（以下简称兵团）不履行行政复议法定职责一案，不服新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院（2016）兵行终XX号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年12月22日作出（2017）最高法行申3XXX号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

陈X梅等17人起诉至新疆生产建设兵团第十二师中级人民法院称，陈X梅等17人合法拥有位于新疆生产建设兵团第二师（以下简称二师）29团园四连、五连及水泥厂东1号养殖小区土地，用于种植果树。2015年4月2日，新疆生产建设兵团国土资源局（以下简称兵团国土局）向二师作出兵国土资函〔2015〕19号《关于二师29团2015年度第二批次农用地转用的批复》（以下简称《批复》），主要内容为《关于二师29团2015年度第二批次农用地转用的请示》（师发〔2015〕3号）业经兵团批准，批复同意29团在土地利用总体规划确定的建设用地范围内将国有农用地26.1469公顷（耕地3.2581公顷）、未利用地0.4665公顷转为建设用地，同时占用建设用地1.1862公顷，共计批准新增建设用地26.6134公顷。陈X梅等17人的上述土地在《批复》范围内，所拥有的果树面临征收，《批复》侵犯了其合法权益。其于2016年2月24日、2016年3月28日两次书面向兵团申请行政复议，请求撤销《批复》，但兵团将行政复议申请及材料退回。兵团的行政不作为违反了《中华人民共和国行政复议法》及相关法律规定，请求确认兵团不履行行政复议职责的行为违法。

一审法院认为《批复》是内部行政行为，无证据证实下级机关根据《批复》作出了具体行政行为对起诉人设定了义务，起诉人要求确认兵团不履行行政复议职责行为违法的请求，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围，故裁定不予立案。陈X梅等17人不服一审裁定，向新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院提起上诉。二审法院认为《批复》未对陈X梅等17人的权利义务产生实际影响，陈X梅等17人认为兵团未对《批复》进行复议侵犯其合法权益提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，故裁定驳回上诉，维持原裁定。

陈X梅等17人申请再审称，1.本案所诉的是兵团不履行行政复议法定职责行为，一、二审法院对所诉行为及诉讼请求没有审理，属于认定事实不清；再审申请人复议申请要求撤销的兵团国土局作出的《批复》是对征收范围内的人产生拘束力的外部行政行为，对再审申请人造成了实际损害和影响，兵团拒绝再审申请人的复议申请违法。2.一、二审法院应就兵团是否具有相应职责、其行为是否符合行政复议法及其实施条例的规定进行审理，但其适用行政诉讼法第十二条作出不予立案裁定，属适用法律错误。请求撤销一、二审裁定，由最高人民法院立案审理或指定由其他人民法院立案审理本案。

本院经再审认为，结合原审裁定和陈X梅等17人申请再审的理由，本案再审阶段应审查的焦点问题有两个：一是涉案农用地转用批复是否属于行政复议受案范围；二是兵团是否具有本案行政复议职责。

关于涉案农用地转用批复是否属于行政复议受案范围的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条第三款规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”据此，农用地转用审批与征地审批具有高度关联性和相似性，两者往往同步进行、一并作出，均可直接影响所涉土地权利人的权益。虽然目前关于省级人民政府农用地转用批复是否可以申请行政复议没有明确规定，但由于其与征地批复的高度相似性，可以比照征地批复的救济规则予以处理。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定并结合实践的通行做法，省级人民政府作出的征地批复虽然不能提起诉讼，但可以申请行政复议。原国务院法制办公室国法秘复函[2017]817号《对宁夏回族自治区人民政府法制办公室的复函》明确：“根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，判断某一行为是否属于行政复议范围，核心在于判断其是否属于影响公民、法人或者其他组织合法权益的具体行政行为。省级人民政府作出的征地批复性质上是行政征收决定，是征地审批机关行使征地审批权的具体的、唯一的表现形式，将对被征地农村集体经济组织和农民的财产权利等合法权益产生实质影响，依法属于行政复议范围。”涉案的兵团土地虽然不同于征地批复所针对的农村集体所有的土地，而是属于国家所有的农用地，但该类农用地转用批复与一般的征地批复程序相似，同样会直接影响土地使用权人的权益，因此，《批复》属于行政复议的受理范围。

关于兵团是否具有本案行政复议职责的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条的规定，省、自治区、直辖市人民政府在法律规定的权限范围内履行农用地转用和征地审批职责。《新疆维吾尔自治区实施办法》第四条第一款规定：“新疆生产建设兵团在自治区人民政府统一领导下，依照土地管理法律、法规和本办法，负责确权给兵团的土地的管理工作，其土地管理机构在业务上接受自治区人民政府土地行政主管部门的领导。兵团各师（局）的土地管理工作接受当地人民政府土地行政主管部门的监督管理。”第三十四条规定：“在兵团系统内建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当在国家批准的兵团土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内，依照土地利用年度计划按下列规定审批：（一）占用基本农田以外的耕地20公顷以下、其他土地50公顷以下的，由兵团批准；（二）占用基本农田以外的耕地20公顷以上、其他土地50公顷以上的，由自治区人民政府批准。”根据上述规定，兵团行使新疆维吾尔自治区人民政府部分土地管理权限，在其辖区和权限范围内，兵团可以以自己的名义作出农用地转用批复。本案中，兵团国土局作出的《批复》载明其批复内容业经兵团批准，兵团批准农用地转为建设用地实质上是行使自治区人民政府的职权，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十三条关于“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人”的规定和权力与责任相一致的原则，对于兵团的农用地转用批复，公民、法人或者其他组织申请行政复议的，亦应列兵团为被申请人。依照《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于“对省、自治区、直辖市人民政府的行政行为不服的，向作出该行政行为的省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议”的规定，该案行政复议的职责也应由兵团承担。

综上，陈X梅等17人对《批复》不服向兵团申请行政复议，兵团不予答复，陈X梅等17人提起行政诉讼，原审法院不予立案错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第二项的规定，裁定如下：

一、撤销新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院（2016）兵行终XX号行政裁定和新疆生产建设兵团第十二师中级人民法院（2016）兵11行初6号行政裁定；

二、本案由新疆生产建设兵团第十二师中级人民法院立案受理。

审 判 长 李　涛

审 判 员 杨　卓

审 判 员 丁晓明

二〇一八年十月十二日

法官助理 任少鹏

书 记 员 赵　贝

（来源：鲁法行谈）

（采晴整理）