各区市县人民政府，各先导区管委会，市政府各有关部门，各相关单位：

《大连市完善集体林权制度实施方案》业经十五届人民政府第八十五次常务会议审议通过，现印发给你们，请认真贯彻落实。

大连市人民政府办公厅 　　

2017年12月30日　　　　

大连市完善集体林权制度实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于完善集体林权制度的意见》（国办发〔2016〕83号）和《辽宁省人民政府办公厅关于完善集体林权制度的实施意见》（辽政办发〔2017〕55号）精神，进一步推进我市集体林权制度改革工作，实现集体林区森林资源增长、农民林业收入增加、生态防护功能增强，结合我市实际，制定本实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持和完善农村基本经营制度，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，推进集体林权规范有序流转，促进集体林业适度规模经营，完善扶持政策和社会化服务体系，进一步盘活林地资产，促进资源变资本，广泛调动农民和社会力量发展林业的积极性，充分发挥集体林生态、经济和社会效益。

（二）基本原则。坚持农村林地集体所有制，巩固集体林地家庭承包基础性地位，加强农民财产权益保护；坚持创新体制机制，拓展和完善林地经营权能，构建现代林业产权制度；坚持生态、经济和社会效益相统一，开发利用集体林业多种功能，实现增绿、增质和增效；坚持发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府服务引导作用，充分调动社会资本服务林业、发展林业的积极性，增强林业发展活力。

（三）总体目标。到2020年，集体林业良性发展机制基本形成，产权保护更加有力，承包权更加稳定，经营权更加灵活，林权流转和抵押贷款制度更加健全，管理服务体系更加完善，社会化服务体系更加完备。实现集体林区森林资源持续增长、农民林业收入显著增加、生态安全得到保障的目标。

二、稳定集体林地承包关系

（四）进一步明晰产权。稳步推进集体林地所有权，森林、林木所有权，以及承包经营权等集体林不动产登记颁证工作，将承包到户的集体林地权属证书全部发放到户。对新造林地，要一次性确权到户，依法登记颁证。（责任单位：市国土房屋局、市林业局，列在首位的为牵头单位，其他为配合单位，下同）在充分尊重集体成员意愿的基础上，探索推进联户承包的集体林权份额和集体经济组织统一经营的林地股权量化到户，鼓励发展多种形式的股份合作。（责任单位：市林业局、市农委）积极探索创新自留山经营管理体制，开展专题调研，按照“权属稳定、经营放活、管理宽松”的总体思路，研究落实自留山经营管理政策，调动农户经营积极性。（责任单位：市林业局）

（五）加强林权权益保护。推进集体林地所有权、承包权、经营权分置并行，并依法登记颁证，逐步形成集体林地集体所有、家庭承包、多元经营的格局。进一步落实集体所有权，稳定农户承包权，放活林地经营权，依法保障林权权利人的合法权益。（责任单位：市林业局、市国土房屋局）确因国家公园、自然保护区建设等生态保护需要的，可探索采取市场化方式对林权权利人给予合理补偿。（责任单位：市林业局、市财政局、市环保局）按照国家和省相关政策规定，全面停止天然林商业性采伐后，对集体和个人所有的天然商品林，安排停伐管护补助，规范停伐管护补助资金使用管理。（责任单位：市林业局、市财政局）稳定并依法保护农户集体林承包权，农村集体经济组织在承包期内不得强行收回农业转移人口的承包林地。（责任单位：市林业局）

（六）加强合同规范化管理。推广使用统一的集体林承包、森林资源流转合同范本，完善合同档案管理。合同应明确规定当事人造林育林、保护管理、森林防火、林业有害生物防治等林地使用和管理责任。农村集体经济组织要监督林业生产经营主体依照合同约定的用途，合理利用和保护林地。（责任单位：市林业局、市工商局）

三、放活生产经营自主权

（七）落实分类经营管理。完善商品林、公益林分类管理制度，优化林地资源配置。建立公益林动态管理机制，在不影响整体生态功能、保持公益林面积相对稳定、保障林权所有者合法权益的前提下，允许对承包到户或错划、漏划的公益林进行调整完善。全面推行集体林采伐公示制度，并由县级政府及时将采伐指标分配情况在采伐所在村公示。（责任单位：市林业局）

（八）科学经营公益林。突出公益林的生态功能，按照“非木质利用为主、木质利用为辅”的原则，实行公益林分级经营管理，合理界定保护等级，采取相应的保护、利用和管理措施，提高综合利用效益。一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动，严禁林木采伐行为。二级国家级公益林的林地资源在不破坏森林生态系统功能的前提下，可适度开展林下种养殖和森林游憩等非木质资源开发与利用，科学发展林下经济。二级国家级公益林可以按照有关技术标准和规定适度进行抚育和更新性质采伐。地方公益林以增加森林植被、提高森林质量为目标，加强森林资源培育，科学经营、合理利用。推动集体公益林资产化经营，允许除一级国家级以外的公益林林地经营权和林木所有权，采取依法转让、转包、出租、互换、入股、抵押及作为出资、合作条件等方式进行流转。（责任单位：市林业局）

（九）放活商品林经营权。积极推进乡村级森林经营方案编制工作，实现森林采伐限额“进村入户”.完善森林采伐更新管理制度，放宽商品林采伐政策，简化社会力量造林成林采伐审批程序。严格控制皆伐作业方式，鼓励采取择伐、渐伐方式实施森林采伐作业，支持有条件的商品林地纳入国家储备林基地建设，培育大径级材。“十三五”期间，完成森林抚育20万亩。（责任单位：市林业局）

（十）优化管理方式。简化林业行政审批环节和手续，建立容缺与事中事后监管相结合机制，简化行政审批申报材料。对主要申报材料齐全、符合法律法规政策规定，即可进入审批程序。对容缺的申报材料，从申报之日起，5日内补报；进一步减少办理时限，通过并联审批压缩审批时限，所有行政审批事项的办结时限原则上不超过国家规定时限的40%;建立首问负责制、承诺制和限期办结制，落实责任到人，最大限度为申请人提供优质服务。加强对集体林经营者的服务指导，在依法依规的前提下由经营者自主经营。（责任单位：市林业局、市编委办）按照全国林地“一张图”管理的要求，积极推进全市林地“一张图”管理建设，完善集体林地分级保护制度，按保护等级将集体林地落实到山头地块，由县级林业主管部门明确林业生产经营主体，向社会公示并提供查询服务。（责任单位：市林业局）

四、引导集体林适度规模经营

（十一）积极稳妥流转集体林权。贯彻落实《辽宁省森林资源流转办法》，加快推进我市三个林业重点县林权交易分中心与东北林业产权交易中心的互通互联，推进集体林权依法、自愿、有偿、公开、规范、有序流转。（责任单位：市林业局）积极引导工商资本投资林业，依法开发利用林地林木。对促进山区扶贫、生态建设等项目，给予重点支持。建立健全对工商资本流转林权的监管制度，加强事中事后监管，充分利用全市信用体系平台建立社会信用机制，引导工商资本投资林业有序健康发展。（责任单位：市林业局、人民银行大连市中心支行）

（十二）培育壮大规模经营主体。鼓励林权所有者联户经营，创办各种形式的专业协会、家庭林场、股份制林场等新型林业经营主体，切实落实对新型林业经营主体的扶持政策，提高林业生产组织化程度、经营效率和市场竞争能力。新型林业经营主体在生产经营活动中，所从事的营造林生产符合市级以上工程项目标准和要求的，可列入工程项目实施和管理，享受相关扶持政策。鼓励家庭林场办理工商注册登记，取得相应市场主体资格，面向市场加快发展。鼓励地方开展林业规模生产经营主体带头人和职业森林经理人培训活动。（责任单位：市林业局、市财政局、市农委、市工商局）

（十三）建立健全多种形式利益联结机制。在落实林业重点生态工程、林区基础设施建设、林业保护设施建设等工程项目上，向重点生态功能区倾斜。加大对全市水源涵养型、水土保持型、生物多样性维护型重点生态功能区生态建设的扶持力度，支持林业生产公益性基础设施建设、地方特色优势产业发展、林业生产经营主体能力建设等。（责任单位：市林业局、市发展改革委）

（十四）推进集体林业多种经营。依托国家、省市政府已出台的扶持林业产业发展的相关政策、措施，建立长效政策扶持机制，引导社会力量参与林业产业发展。大力发展薄皮核桃、板粟、榛子等优势特色品种，大力发展森林旅游、休闲康养等绿色新兴产业。“十三五”期末，实现年接待森林旅游人数达到600万人次，年创产值15亿元。（责任单位：市林业局、市旅发委）

（十五）加大金融支持力度。建立健全林权抵质押贷款制度，银行业金融机构创新适合各类林业特点的金融产品和服务方式，扩大抵押范围，提高林权抵押率，加大信贷支持林业适度规模经营发展的力度，将林业专业合作社、家庭林场等新型林业经营主体纳入贷款范围。探索开展林业经营收益权、公益林补偿收益权等市场化质押担保贷款。鼓励和引导市场主体对林权抵押贷款进行担保收储，推广“林权抵押+林权收储+森林保险”贷款模式和“企业申请、部门推荐、银行审批”运行机制，各地可采取资本金注入、林权收储担保费用补助、风险补偿等措施支持市场主体开展林权收储工作。（责任单位：大连银监局、人民银行大连市中心支行、大连保监局、市金融局、市林业局、市财政局）农业发展银行、农业银行等金融部门与林业部门进一步加强合作，加大对林业资源开发与保护、生态旅游开发、林业生产基地建设等领域的信贷支持力度，扩大贷款范围，降低贷款准入条件，提高业务办理效率，对接地方财政贴息政策，完善林业贴息贷款，启动一批银林融资合作项目。（责任单位：农业发展银行大连分行、农业银行大连市分行、市林业局、人民银行大连市中心支行）完善森林保险制度，建立健全森林保险费率调整机制，逐步提高保险金额，不断提升森林保险保障水平，进一步完善大灾风险分散机制，扩大森林保险覆盖面，创新差别化的商品林保险新产品。研究探索森林保险无赔款优待政策。保险机构、林业主管部门加强协同配合，联合开展防灾减灾、宣传培训等工作。（责任单位：大连保监局、市林业局、市财政局）

五、加强集体林业管理和服务

（十六）提升集体林业管理水平。加强林业站关键岗位培训工作，提高和增强基层林业站工作人员的政策水平、业务技能和管理能力。（责任单位：市林业局）依托林业专网平台，加强集体林业管理信息化建设，推进集森林资源、权属、生产经营主体等信息于一体的基础信息数据库和管理信息系统建设，促进全市联网、互联互通。（责任单位：市林业局、市经信委、大连市通信管理局）依托县级林权管理服务机构，加强林业产权交易分中心平台建设，提供林权流转交易服务，实现林权流转交易信息互联共享，维护流转双方当事人合法权益。（责任单位：市林业局、市经信委）

（十七）健全经营纠纷调处机制。加强县级农村土地承包仲裁委员会建设，实现仲裁全覆盖，加强对农村林地承包经营纠纷调解和仲裁工作的指导及培训工作。县级地方政府要做好协调工作，将林地承包经营纠纷纳入仲裁委员会日常受理范围。（责任单位：市农委、市林业局）妥善处理各类纠纷，做好重大纠纷案件的应急处理工作，切实维护社会和谐稳定。探索建立纠纷调解激励办法，建立律师、公证机构参与纠纷处置的工作机制，推动律师、公证机构等第三方参与矛盾化解的途径，将矛盾化解纳入法治轨道。开设林业法律救助绿色通道，依法依规向低收入家庭和贫困农户提供法律援助。（责任单位：市信访局、市司法局、市政府法制办、市林业局）

（十八）完善社会化服务体系。推进基层林业主管部门职能转变，强化公共服务，逐步将林业规划设计、森林资源资产评估、市场信息、技术培训等服务事项交由社会化服务组织承担。（责任单位：市林业局、市编委办）探索通过政府购买服务方式或实施政府和社会资本合作（PPP）模式吸引社会资本，加强森林消防队伍专业化建设和森林航空消防工作。对于大面积发生或突发性、危险性林业有害生物，通过购买航空公司服务开展飞机防治和监测。（责任单位：市林业局、市发展改革委、市财政局）加强林业生产机械化建设，将整地造林、森林抚育、森林防火、林业有害生物防治等林业机械纳入农机购置补贴范围，加大补贴力度。（责任单位：市农委）大力推行“互联网+”模式，充分利用东北林业产权交易中心公共交易平台的功能和运行模式，不断加快推广使用范围，加强与电商企业合作对接，培育和壮大林产品电子商务市场主体，为林产品的市场经营拓展更大空间。创建自主品牌，探索建立特色林产品直采直供机制。（责任单位：市林业局、市商务局）

六、加强组织保障

（十九）强化组织领导。市林业局负责统筹协调全市完善集体林权制度工作，市直各有关部门按照职责分工，完善相关政策并将具体措施落到实处，形成支持集体林业发展的合力。（责任单位：市林业局、市各相关部门）加强绩效管理，将集体林权制度改革成效纳入市政府对各区市县政府和先导区管委会绩效考核指标体系。（责任单位：市政府办公厅）

（二十）鼓励积极探索。加强舆论宣传引导，加大信息发布和政策解读力度，组织各类媒体开展深入采访报道，营造有利于完善集体林权制度的良好氛围。结合开展森林可持续经营试点，探索优化林木采伐管理政策；结合开展公益林生态系统服务功能监测和价值评价试点，探索完善森林生态效益补偿机制，以及其它方面的集体林改探索工作。（责任单位：市林业局、市各相关部门）建立完善第三方评估机制，做好集体林权制度改革成效监测，不断总结推广好经验好做法。

（采晴整理）