【裁判要旨】

行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。

对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排在行政诉讼法修改前后并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。虽然《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。但该条规定仅是对举证责任的分配，即当被告在诉讼中提出原告超过起诉期限的抗辩理由时，应当提交证据对其主张予以证明，否则将承担举证不能的不利后果。但是，从该条规定无法得出法院不能主动审查起诉期限的结论。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2017）最高法行再X号

本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定了提起行政诉讼应当符合的四项条件，即具有原告资格、明确的被告、具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。但是，根据行政诉讼法及司法解释的规定，行政诉讼中的起诉条件还应包括起诉期限在内。行政诉讼中的起诉期限不同于民事诉讼中的诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是行政起诉能否进入司法实体审查的问题。行政行为具有公定力，行政行为作出后除了关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。如果允许当事人超过起诉期限提起行政诉讼，则会使行政行为一直处于效力不明的状态，面临随时可能被撤销或变更的可能。一旦行政行为被撤销或变更，行政相对人、利害关系人、相关行政机关的权利义务都随之发生变化不确定，导致社会成本提高，行政机关的社会公信力降低。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使当事人未提出有关起诉期限问题的抗辩，人民法院也应主动进行审查，并据以判断是否立案或继续审理。

根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第二项作了相同的规定。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排在行政诉讼法修改前后并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。虽然《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。但该条规定仅是对举证责任的分配，即当被告在诉讼中提出原告超过起诉期限的抗辩理由时，应当提交证据对其主张予以证明，否则将承担举证不能的不利后果。但是，从该条规定无法得出法院不能主动审查起诉期限的结论。

《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。根据上述法律及司法解释的规定，起诉期限应当从当事人知道或者应当知道行政行为作出之日起计算，且最长不得超过2年。本案中被诉的行政行为系文昌市政府于2008年11月12日给文昌向海公司颁发2008年国土证的行为。文昌市政府颁发的2008年国土证项下的土地，系96年国土证及2000年国土证项下的土地，而两份国土证均系1992海口向海公司名下，故1992海口向海公司对于颁发2008年国土证的行为具有利害关系，可以依法提起诉讼。1992海口向海公司已被吊销，清算组系为了对1992海口向海公司进行清算而经批准成立的，可以执行清算事务并代表1992海口向海公司行使权利义务。2014年9月10日，清算组提起本案行政诉讼，则对于清算组的起诉是否超过法定起诉期限，法院应当予以审查。清算组对于被诉行为的诉权，源自于1992海口向海公司，虽然清算组成立于2014年5月19日，但对本案被诉行为的起诉期限则应以1992海口向海公司知道或者应当知道文昌市政府作出被诉行为之日起开始计算。陈序传作为1992海口向海公司的唯一股东及法定代表人，于2007年1月15日授权陈某对1992海口向海公司名下的海南产业的处置与相关事项全权代理，2008年6月16日陈其亮将陈序传的身份材料邮寄给陈某，并注明请其代办一切手续。陈某根据陈序传的委托，于2008年7月6日代为办理2008海口向海公司设立登记事宜，投资人为陈序传与蔡鸿能；2008年9月26日，2008海口向海公司变更名称为文昌向海公司；2008年10月18日，文昌向海公司申请变更涉案土地国土证，随后获颁2008年国土证；2009年4月，陈某持陈序传的委托手续申请办理文昌向海公司股权变更登记手续，公司股东变更为蔡鸿能、蔡翰霆、蔡群力，法定代表人变更为蔡鸿能；2009年11月25日，陈其玉及其母回国从陈某处将土地转让款280万元通过转账方式取走。陈序传系1992海口向海公司的法定代表人及2008海口向海公司的投资人，陈某是受其委托实施的2008海口向海公司设立及名称变更、申请颁发2008年土地证等行为，陈序传对于上述事实应当是明知的。即使陈序传不知道这些事实，但是在陈序传逝世后，其继承人之一陈其玉回国取走280万元土地转让款，也足以证明陈其亮和陈其玉至迟在2009年11月25日以前已经知道被诉行政行为。1992海口向海公司的起诉期限应当自2009年11月25日起算，则至迟应当在2011年11月25日前提起诉讼，但清算组直至2014年9月10日才向人民法院提起诉讼，明显超过了法定的2年起诉期限，应裁定驳回起诉。一、二审均未审查起诉期限问题，进行实体审理并作出判决，适用法律错误，应予纠正。

综上，一、二审判决均未审查起诉期限问题，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条、第七十八条之规定，裁定如下：

一、撤销海南省第一中级人民法院2015年10月19日作出的（2014）海南一中行初字第2XX号行政判决；

二、撤销海南省高级人民法院2016年7月20日作出的（2016）琼行终2XX号行政判决；

三、驳回海口XX娱乐有限公司清算组的起诉。

本案不收取案件受理费，文昌市人民政府在一、二审期间交纳的案件受理费予以退还。

本裁定为终审裁定。

（采晴整理）