上诉人
黄xx
代理律师
冯凯 北京万典律师事务所律师
黄郎 北京万典律师事务所律师
被上诉人
北海市综合行政执法局
北海市人民政府
上诉人黄xx系广西壮族自治区北海市某村村民，在当地拥有宅基地并建有房屋，符合“一户一宅”政策。2021年3月上诉人从自家墙上看到北海市银海区人民政府于对上诉人作出的《行政强制执行决定书》。该强制执行决定中写明被上诉人北海市综合行政执法局对上诉人作出了《行政处罚决定书》，载明如下：
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对黄xx作出限期十五日内自行拆除违法建筑370.73平方米的四层砖混结构楼房，逾期不拆除而依法强制拆除的，并处罚款人民币贰万捌仟叁佰陆拾肆元捌角柒分整的行政处罚。
上诉人认为被上诉人作出的该行政处罚决定书认定事实不清，适用法律错误，委托北京万典律师事务所冯凯、黄郎二位律师维权，后经行政复议，依法诉至北海市银海区人民法院（以下简称“原审法院”），并于2022年1月6日收到原审院作出《行政判决书》（以下简称“原审判决”），该原审判决驳回了上诉人的诉讼请求。
上诉人在法定期限内向广西壮族自治区北海市中级人民法院提起上诉，并提交证据如下：
1.xx区房地一体农村宅基地使用权确权申请、呈报表，证明上诉人的案涉房屋是合法房屋不属于违建，村委会、村小组认可，且满足一户一宅的政策；
2.征地款和租地款分配表，证明上诉人的房屋被纳入征收范围，且涉案土地部分补偿款已经到位，被上诉人作出的涉案行政处罚明显以拆违代替征收，其作出的处罚决定不应当被认可；
3.照片五张，证明黄xx、黄xx、黄xx三人房屋整体图，养殖场二楼是砖铁瓦结构，三人房屋周边的居住房屋图片。
广西壮族自治区北海市中级人民法院审理认为：
一、关于被诉《行政处罚决定书》认定事实是否清楚的问题。
本案中，从市综合行政执法局提供的证据可知，该局虽然查明黄xx伟取得建设工程规划许可证擅自建设涉案房屋的行为违法，但该局未能查明上诉人建设涉案房屋的时间以及是否属于《中华人民共和国程序规划法》第六十四条中规定的“可以采取改正措施消除对规划实施的影响”或“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的情形即责令限期拆除，存在事实不清，主要证据不足。
二、关于《行政处罚决定》程序是否合法的问题。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，由于被诉行政处罚决定为市综合执法局作出，应由市综合执法局负责人审查并进行集体讨论，而被诉处罚决定仅在向黄xx送达《行政处罚（听证）告知书》之前由综合执法局执法大队进行集体讨论，且市综合执法局负责人既未进行集体讨论，又未对调查结果进行审查并在北综执银滩审【2020】xx号《北海市综合行政执法局案件处理审批表》中签字确认，明显违反上述法律规定。故市综合执法局作出的被诉处罚决定违反法定程序。
三、关于各方当事人争议的“责令限期拆除”的行为性质问题。
本院认为，国务院法制办针对陕西省人民政府办公室虽然在《关于'责令限期拆除'是否属于行政处罚行为的请示》的答复中明确《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的'责令限期拆除'不应当理解为行政处罚行为，但该答复为国务院法制办对行政机关的指导意见。鉴于现行的《中华人民共和国行政处罚法》未将《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定的'限期拆除''责令限期拆除'纳入行政处罚的范围，本案不宜确认“责令限期拆除”是行政处罚行为。
但市综合行政执法局作出的《行政处罚决定》责令黄xx限期拆除涉案建筑，增设了黄xx的义务，已实际减损了黄xx的权益，具有惩罚性、制裁性，故本案“责令限期拆除”行政决定属于具有处罚性质的行政决定，应受《中华人民共和国行政处罚法》的规制。
综上所述，被上诉人市综合执法局作出的行政处罚决定，事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销；被上诉人北海市政府作出的被诉复议决定维持被诉行政处罚决定不当，依法亦应予以撤销。原审法院判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。黄xx的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：
一、撤销北海市银海区人民法院（2021）桂0503行初xxx号行政判决；
二、撤销被上诉人北海市人民政府于2021年5月10日作出的北政行复字【2021】xx号《行政复议决定书》；
三、撤销被上诉人北海市综合行政执法局于2021年1月19日作出的北综执银滩罚【2020】xxx号《北海市综合行政执法局行政处罚决定书》；
四、由被上诉人北海市综合行政执法局自本判决生效之日起六十日内，对上诉人黄xx建设涉案房屋的行为重新作出处理。
本案一审、二审案件受理费各50元，由被上诉人（原审被告）北海市综合行政执法局负担。
