青海省高院：行政机关未依法送达评估报告，可能会剥夺被征收人对房屋价值提出异议、申请复核和鉴定的权利

何x

代理律师

康静        北京万典律师事务所律师

西宁市城中区人民政府

判决结果

确认西宁市城中区人民政府于2023年7月26日作出的《西宁市城中区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定》（城中政征补【2023】x号）违法。

【裁判文书】

青海省高级人民法院

行政判决书

（2023）青行终95号

上诉人（原审原告）：何x，男，1950年9月27日出生，回族，住青海省西宁市城西区xx巷xx室。

委托诉讼代理人：康静，北京万典律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）：西宁市城中区人民政府。住所：青海省西宁市城中区新城大道166号。

法定代表人：石林，该区政府区长。

出庭应诉负责人：阿怀蛟，该区政府副区长。

委托诉讼代理人：田丰，男，该区城乡建设局工作人员。

委托诉讼代理人：李冬豪，青海恩泽律师事务所律师。

上诉人何x因诉被上诉人西宁市城中区人民政府（以下简称城中区政府）征收房屋一案，不服青海省西宁市中级人民法院（2023）青01行初95号行政判决，向本院提起上诉。本院于2023年12月25日立案后，依法组成合议庭，于2024年1月25日公开开庭审理了本案。上诉人何x及其委托诉讼代理人康静，被上诉人城中区政府副区长阿怀蛟作为行政机关出庭应诉负责人及其委托诉讼代理人田丰、李冬豪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明，何x对座落于青海省西宁市城西区xx巷x号x号楼x单元xx室的房屋拥有合法的《国有土地上房屋所有权证》，证载房屋建筑面积69.19平方米。城中区政府为政府储备用地项目需要，于2021年12月10日作出《关于青海省公路局家属院国有土地上房屋征收决定》（房征决字〔2021〕2号，以下简称《征收决定》），决定对该项目房屋实施征收，征收范围东至时代大道、西至远洋红星天铂四期、南至远洋红星天铂四期、北至福路巷（具体范围以规划设计条件红线图为准），房屋征收部门系西宁市城中区城乡建设局（以下简称城中区城建局）。何x的房屋在该决定征收范围内。因何x与城中区城建局未在签约期限内达成房屋征收补偿协议，经城中区城建局报请，城中区政府于2023年7月26日作出被诉《西宁市城中区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定》(城中政征补〔2023〕6号，以下简称《补偿决定》)，主要内容如下：

一、对被征收人何x座落于xx巷x号院x号楼xx室的房屋实施征收补偿，按照《青海省公路局家属院国有土地上房屋征收与补偿方案》（以下简称《补偿方案》）规定给予货币补偿或房屋产权调换。

二、如被征收人何x选择货币补偿，根据《补偿方案》和被征收房屋分户评估报告，被征收人应得的货币补偿金额为：（一）所属房屋的评估价值为576421.89元；（二）附属物装修为34056元；（三）搬家费1000元。上述3项合计货币补偿金额为人民币611478元（大写：陆拾壹万壹仟肆佰柒拾捌元整）。全部存储于西宁市农商银行北大街支行。

三、如被征收人何x选择房屋产权调换，房屋产权调换的地点位于xx室，安置房建筑面积约为88.89平方米（最终以房屋测绘部门核定为准），具体安置为：（一）按照《补偿方案》结算差价；（二）搬迁补助费为2000元；（三）被征收人何x自行选择过渡的，自搬迁之日起支付过渡补偿费：2075.7元，过渡期限为3个月。如超出过渡期限由征收部门按照《补偿方案》执行；（四）附属物装修等其它补偿费用为34056元。

四、根据《征收决定》《补偿方案》签约期限、签约奖励和搬迁奖励的规定：（一）如被征收人最终选择货币补偿的，取消30000元奖励和选择货币补偿的50000元奖励，共计80000元。（二）如被征收人最终选择产权调换的，取消30000元奖励和按原产权建筑面积给予的10元/月/平方米的临时安置奖励。

五、被征收人应自该补偿决定送达之日起15日内签订房屋征收补偿安置协议并搬迁。逾期不搬，由征收人提供周转用房，依法申请人民法院强制执行。

六、如被征收人不服本补偿决定，可在接到本补偿决定书之日起60日内申请行政复议，或者在收到本补偿决定书之日起6个月内向人民法院起诉。行政复议、行政诉讼期间不影响本决定执行。城中区政府向何x送达该《补偿决定》，并在房屋征收范围内予以公告。

何x不服该《补偿决定》，向一审法院提起行政诉讼，请求予以撤销。

一审法院审理期间，城中区政府于2023年11月27日作出《关于撤销<西宁市城中区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定>（城中政征补〔2023〕6号）的决定》，撤销被诉《补偿决定》，并于当日分别向一审法院及何x进行送达。

经一审法院释明，何x表示坚持诉讼，将诉讼请求变更为“请求确认城中区政府作出被诉《补偿决定》违法”。

一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据双方诉辩意见，从以下几个方面对城中区政府作出被诉《补偿决定》行为的合法性进行审查：

一、作出《补偿决定》程序是否合法的问题。

依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。根据上述规定，城中区政府对于国有土地上的房屋进行征收，应当就补偿事宜与被征收人达成协议，否则城中区政府作为行政补偿的主体应当以作出补偿决定的方式履行对何x的法定补偿职责。本案中何x与房屋征收部门未在《补偿方案》确定的期限内达成补偿协议，经城中区城建局报请，城中区政府于2023年7月26日作出被诉《补偿决定》并在房屋征收范围内进行公告。综上，应当认定城中区政府作出《补偿决定》的程序并无不当。何x就此节不持异议。

二、关于被诉《补偿决定》内容是否合法的问题。

本案的审理重点是城中区政府对何x作出的《补偿决定》内容是否合法。

（一）关于案涉房屋评估机构选定的合法性问题。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

本案中，城中区政府提交的《关于省公路局家属院房屋征收项目房地产价格评估机构报名的通知》《关于公布和选定青海省公路局家属院房屋征收项目房地产价格评估机构的通知》（以下简称《通知》）《关于公布青海省公路局家属院房屋征收项目房地产价格评估机构选定情况的通知》《房屋评估业务委托协议书》等，能够证明城中区政府从报名的3家房地产价格评估机构中，通过被征收人协商选定具有相应资质的青海德正房地产资产评估有限公司（以下简称德正评估公司）作为案涉房屋评估机构，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款及当时适用的《青海省人民政府关于贯彻<国有土地上房屋征收与补偿条例>的实施意见》第四条之规定，选定评估机构的程序并无不当。

（二）关于被诉《补偿决定》依据是否合法的问题。

国有土地上房屋征收中，对被征收人房屋所作出的分户评估报告，关系着每一个被征收人的实际权益，也切实影响着政府对未签约被征收人后续作出房屋征收补偿决定的合法性。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定，分户初步评估机构结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。第二十二条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对原房地产价格评估机构申请复核结果有异议的，应当自收到复核结果之日起10日内，向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。被征收人对补偿仍有异议的，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定处理。结合上述条款来看，法律法规虽未对于分户评估报告的作出时间、送达时间、送达方式作出明确规定，但依据实践并根据作出房屋征收补偿决定的程序来讲，若被征收人在签约期限内未与房屋征收部门签订补偿协议，则征收部门即需按照补偿方案作出补偿决定，并进行公告，而分户评估报告的内容关系到被征收人的房屋直接价值，被征收人对于分户评估报告有申请复核、鉴定的救济权利，征收部门需待程序完结方能以该报告为定论作出补偿决定。

本案中，城中区政府未向何x送达分户评估报告即作出《补偿决定》不当。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”本案何x的诉讼请求是撤销被诉《补偿决定》，在诉讼期间，因城中区政府作出撤销《补偿决定》的决定，何x遂要求确认被诉《补偿决定》违法。

一审法院认为，上述继续确认之诉的规定针对的是仍然存在确认利益的诉讼请求。本案诉讼过程中，城中区政府自行改变行政行为，并已经着手重新作出补偿决定的工作。对于补偿决定这类授益性的行政行为而言，由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担，也就不存在确认原行政行为违法的利益。城中区政府自行撤销被诉《补偿决定》，行政行为经改变在法律上已经不存在，何x的诉讼目的已经达到。对于补偿多少的争执，何x可以在针对新的补偿决定提起的诉讼中解决，坚持对已经不存在的原《补偿决定》进行违法性确认没有实际意义。综上，城中区政府作出的被诉《补偿决定》在实质上不再发生法律效力，对何x的权利义务也未产生实际影响，本案的撤销之诉既已终结，何x亦不存在需要进行继续确认之诉所保护的利益，经释明后，对何x坚持要求确认被诉《补偿决定》违法的诉讼请求，不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回何x的诉讼请求。本案诉讼费50元，由何x负担。

何x的上诉请求：1.撤销青海省西宁市中级人民法院作出的（2023）青01行初95号行政判决；2.改判确认被上诉人于2023年7月26日作出的《补偿决定》违法。

事实与理由：

一、案涉评估机构的选定违法，一审判决认定“选定评估机构的程序并无不当”适用法律错误且证据不足。

1.无证据证明被上诉人在2020年11月开始组织选定评估机构前已经依法确定房屋征收范围并发布公告，同时明确被征收人的户数。被上诉人并未提交房屋征收告知书、公告照片及确定房屋征收范围内被征收人户数的证据。

2.无证据证明被上诉人已经依法履行评估机构报名通知程序且案涉评估机构属于青海省房屋征收房地产价格评估机构名录（以下简称名录）范围。首先，被上诉人未提交证据证明已经在规定的渠道公开选择评估机构通知。其次，参与房屋征收的评估机构应当经过依法备案，列入当年名录范围，且同时具备土地评估资质和房屋评估资质。3家报名的评估机构中有且仅有最终确定的德正评估公司被纳入2020年名录，其他2家未纳入，不应作为候选评估机构纳入本次征收评估。最后，《通知》亦未载明参加报名的评估机构信用等级、注册房地产估价师执业情况等基本信息。

3.一审判决认定被上诉人组织被征收人协商选定了评估机构错误。本案中，被上诉人从未组织被征收人协商选定评估机构，而是直接通过《通知》要求被征收人自行协商选定，否则由房屋征收部门组织投票选定，明显违法。被上诉人关于评估机构系协商选定的主张不能成立。（1）征收涉及家属院内共12幢楼，有3幢楼未征求意见，无该3幢楼户主签字记录，经了解仅是房屋征收部门工作人员持明确要求选定德正评估公司的文件要求被征收人签字。（2）选定评估机构的材料的签字时间很多是2020年11月17日、11月19日、11月21日，明显超过了协商选定的期限，可知案涉评估机构的选定并非协商选定，而是房屋征收部门单方确定并要求被征收人签字同意。（3）被上诉人采用所谓的投票方式确定评估机构，但仅提交了唯一已经备案的德正评估公司的投票情况，明显是干预被征收人的选择权。（4）从已有的投票情况来看，存在投票时间不一、被征收人重复签字、字迹相仿等情况，从总的投票情况来看，最终投票选择德正评估公司作为评估机构的有235票，扣除重复票共计224户，而被征收人共有699户，明显不符合选定评估机构需要70%以上被征收人同意的要求。

二、被上诉人并未作出正式的房地产估价报告。

本案中，分户评估报告的作出和送达存在以下违法问题：1.《国有土地上房屋征收现场勘察表》（以下简称《现场勘察表》）的作出时间为2021年12月18日，明显晚于《国家基本建设征收房屋分户评估报告》（以下简称《分户评估报告》）的作出时间和其记载的实地查勘日期2021年12月10日。且实地查勘记录未依法经过上诉人签字确认，也缺乏任何相关人员的签字，被上诉人没有证据证明注册房地产估价师对案涉房屋进行了实地查勘并拍摄相应资料。2.被上诉人实际上并未作出分户评估报告。被上诉人提交的《分户评估报告》形式不合法且无法证明估价师、估价机构资质符合要求。被上诉人在庭审中也承认该《分户评估报告》是初步评估结果，其并未作出正式的分户评估报告。3.被上诉人未举证证明对初步评估结果依法进行了公示，后续未制作正式的分户评估报告，亦未依法进行送达，未告知被征收人对结果申请复核、鉴定权利，《补偿决定》的作出程序严重违法、主要证据不足。

三、上诉人在提起本案诉讼时《补偿决定》并未撤销，其对上诉人具有法律效力，也对上诉人产生了实际影响。

1.被上诉人主动撤销《补偿决定》是在一审法庭辩论终结后，而庭审中已经明确了《补偿决定》存在违法问题，故该撤销行为并不能说明被上诉人主动发现问题，并非基于公平公正和纠正违法行政行为的目的，反而是为了规避自身不利法律后果的表现。2.被上诉人在一审期间改变被诉行政行为，上诉人仍然要求确认原行政行为违法的，人民法院是“应当”即必须确认违法。3.一审判决据以驳回上诉人请求的依据是《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，适用法律错误。

四、被上诉人作出《补偿决定》程序违法。

城中区政府答辩称，被上诉人于2021年12月10日作出《征收决定》，上诉人所属的房屋位于征收范围内。因房屋征收部门与上诉人在签约期限内达不成补偿协议，2023年7月26日被上诉人依法对上诉人作出《补偿决定》，给予货币补偿或房屋产权调换，上诉人对于补偿方式拥有选择权。后因该《补偿决定》的作出存在一定瑕疵，被上诉人于2023年11月27日作出《关于撤销<西宁市城中区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定>（城中政征补〔2023〕6号）的决定》，撤销该《补偿决定》，并于当日向上诉人进行送达。被上诉人发现作出的行政行为存在错误后启动纠错程序自行撤销了行政行为，被撤销的行为自始失去法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定的继续确认之诉针对的是仍然存在确认利益的诉讼请求，本案被上诉人向上诉人作出的《补偿决定》为授益性行政行为，并未对上诉人施加义务或损害其合法利益，对于这类授益性的行政行为而言，由于该行政行为自始就不曾对当事人施与过任何负担，也就不存在确认原行政行为违法的利益。行政行为经改变在法律上已经不存在，上诉人的诉讼目的已经达到。因此，一审判决驳回上诉人诉求符合法律规定，也符合本案实际情况，并无不当。现被上诉人正着手重新对上诉人作出补偿决定，针对新的补偿决定如果存在争议，上诉人可以另行起诉。本案由于上诉人不存在继续确认之诉的确认利益，坚持对已经不存在的原《补偿决定》进行上诉要求确认违法没有实际意义。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。

本院对一审查明的事实予以确认。

本院认为，根据双方的诉辩意见及对一审查明事实的意见，本院归纳本案争议焦点为：何x要求确认城中区政府作出《补偿决定》违法的请求能否成立。

城中区政府于2021年12月10日作出《征收决定》，对青海省公路局家属院的房屋实施征收，何x的房屋在征收范围内。何x因与房屋征收部门城中区城建局在《补偿方案》确定的签约期限内达不成补偿协议，经城中区城建局报请，城中区政府于2023年7月26日作出《补偿决定》，并在房屋征收范围内进行公告。故城中区政府作出《补偿决定》所依据的前提条件合法。

何x上诉的主要理由是认为据以作出《补偿决定》的评估程序违法，故而《补偿决定》违法，对此，本院认为：

首先，针对何x的《现场勘察表》作出时间为2021年12月18日，明显晚于《分户评估报告》的作出时间及其记载的实地查勘日期2021年12月10日，且《现场勘察表》中没有相关工作人员签章，《现场勘察表》和《分户评估报告》均没有何x的签字确认，无法证明是否进行了实地查勘程序。故城中区政府在何x不认可《分户评估报告》的情况下作出《补偿决定》不当。

其次，《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。”第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定……”

房屋征收部门向被征收人送达评估报告是房屋征收补偿决定作出过程中重要的程序，行政机关未依法送达评估报告，可能会剥夺被征收人对房屋价值提出异议、申请复核和鉴定的权利。本案中，城中区政府未向何x送达《分户评估报告》，未保障何x提出异议、申请复核和鉴定的权利，违反上述规定，该《分户评估报告》不能作为确定何x案涉房屋价值的依据。

综上，案涉《分户评估报告》的作出违反法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第二项规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第八十一条第三款规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当依法作出确认判决。”根据上述法律和司法解释的规定，行政机关在诉讼中改变原违法行政行为，行政相对人仍要求确认原行政行为违法的，人民法院应当作出确认违法的判决，而行政机关改变原行政行为的方式就包括撤销原行政行为。本案中，一审法庭辩论终结后，城中区政府发现《补偿决定》违法并予以了撤销，符合上述法律规定的情形，对何x要求继续确认原《补偿决定》违法的请求应予认定，一审法院仍应对《补偿决定》的合法性进行审查并作出确认违法判决。

综上，城中区政府作出《补偿决定》的依据不足，程序违法。何x的上诉请求成立，予以支持。一审法院适用法律错误，判决结果错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：

一、撤销青海省西宁市中级人民法院（2023）青01行初95号行政判决；

二、确认西宁市城中区人民政府于2023年7月26日作出的《西宁市城中区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定》(城中政征补〔2023〕6号)违法。

一、二审案件受理费各50元，由西宁市城中区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审 判 长     李云

审 判 员   吴晓良

审 判 员     陈焱

二〇二四年三月二十日