《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人给予公平补偿。相较于原《城市房屋拆迁管理条例》中明确赋予承租人作为拆迁补偿协议签订主体、诉讼提出主体不同，《征补条例》只字未提承租人在房屋征收过程中的地位与权利。而实践中，市、县级人民政府房屋征收部门在房屋征收过程中既不主动与承租人联系将之作为征收补偿对象，亦对承租人提出的评估申请置之不理，而直接与房屋所有权人签订征收补偿协议，或报请市、县级人民政府作出征收补偿决定。那么，对于此种情形下，房屋承租人若对补偿协议或征收补偿决定不服，可否作为原告提起行政诉讼呢？笔者认为，此类承租人与征收补偿决定或补偿协议具有利害关系，可以作为原告提起行政诉讼。
一、原告资格的确定应以行政诉讼法的规定为依据
有观点认为，根据《征补条例》第二条、第二十五条第一项、第二十六条的规定，房屋征收部门应与房屋所有权人就补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失等事项订立补偿协议，在签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请市、县级人民政府作出补偿决定。因此，房屋征收部门在征收过程中只对房屋所有权人予以补偿，并与之签订补偿协议。房屋承租人不是被征收房屋的所有权人，房屋征收部门无需与其签订补偿协议。在无法达成协议的，市、县级人民政府也只应向房屋所有权人作出补偿决定。从而，认为承租人不具有原告主体资格。
笔者认为，原告资格的认定应以行政诉讼法第二十五条规定为依据，其他法律、行政法规均不得直接对原告主体资格予以限定。行政诉讼法第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该条虽然看似将适格原告区分为行政相对人和利害关系人两大类，但事实上适用了一个相同的标准，这就是“利害关系”。可能受到行政行为侵害的绝不仅仅限于直接相对人，为了保证直接相对人以外的公民、法人或者其他组织的诉权，而又不使这种诉权的行使“失控”，行政诉讼法才限定了一个“利害关系”的标准。纵观《征补条例》全文可以清楚地知道，该条例主要是从规范整个征收与补偿活动、维护公共利益、保障行政相对人合法权益等原则出发，分别对征收决定与补偿决定的作出、评估机构的选定、相关职能部门的法律责任等方面进行了规定，是一部典型的控权（力）法，而非限权（利）法。不能以《征补条例》未明确规定房屋征收部门应与经营房屋承租人签订补偿协议，就认为经营承租人不具有原告主体资格。
二、经营性房屋承租人与补偿协议或补偿决定具有利害关系
所谓“利害关系”，也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否属于原告的主观权利；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。《征补条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。作为用于出租的经营性房屋，显然房屋价值的补偿归房屋所有权人；搬迁、临时安置的补偿及停产停业损失归承租人；如若承租人进行了装饰装修，则属于对装饰装修有添附的承租人，有权获得装饰装修价值补偿。亦即承租人存在因国家征收获得上述损失补偿的权利，而房屋征收部门直接与房屋所有权人签订补偿协议或市、县级政府直接向房屋所有权人作出补偿决定，会导致承租人的上述获得补偿之权利可能受到侵害。因此，承租人与补偿协议或补偿决定具有利害关系。
三、赋予承租人诉权符合“无救济则无权利”的法谚
前面已经阐述，承租人具有获得搬迁、临时安置补偿、停产停业损失的权利。如若承租人对房屋征收部门确定的装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费等补偿金额没有异议，而仅仅是对房屋征收部门未与其签订补偿协议不服而提出行政诉讼，即使人民法院不赋予其行政诉权，其还可以向房屋所有权人主张权利。但我们应该看到，提起行政诉讼的承租人大多是认为房屋征收部门所确定的装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费过低，要求房屋征收部门增加补偿金额或予以重新评估。因房屋征收部门在征收过程中，未赋予承租人评估机构选定权、评估报告复核权、复核结果申请鉴定权，亦即承租人在房屋征收过程中没有参与权与话语表达权。同样作为有权获得政府征收补偿的房屋所有权人和房屋承租人，一方不仅在房屋征收过程中享有救济权，而且还享有行政复议权、行政诉讼权，另一方却无任何救济权利。会造成“无救济则无权利”成为一句空谈，将不利于承租人财产权的保护，也不利于社会矛盾的化解。
四、承租人与房屋所有权人之间的租赁合同关系不构成排除通过行政诉讼寻求救济理由
有观点认为，承租人与房屋所有权人之间属于房屋租赁民事法律关系，承租人主张的装饰装修、停产停业、搬迁费等损失，应通过民事途径向房屋所有权人主张。笔者认为该观点不能成立，除上述认为经营性房屋承租人理应是行政诉讼的原告外，还有以下理由：
一方面，民法与行政法调整的法律关系不同。民法是调整平等主体的自然人、法人、其他组织之间的财产关系和人身关系；行政法调整行政权行使过程中所产生的社会关系。在承租人与房屋所有权人就租赁合同无效、租赁期限届满、租赁合同解除情形下，对装饰装修物的处理无法达成一致意见时，承租人自然应通过商事仲裁或民事诉讼途径解决，对此《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》用六个条文分别给出不同的解决方式。而对于承租人的搬迁费、停产停业损失，除非是房屋所有权人故意造成承租人损失，否则在合同无效、租赁期限届满、租赁解除的情况下，房屋所有权人并无向承租人给付搬迁费、停产停业损失的义务。而承租人提出行政诉讼是认为房屋征收部门未与其签订补偿协议、未依法进行评估、未足额支付装饰装修补偿、搬迁费、停产停业损失，损害了其获得补偿的权利，属于行政法律关系，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第二款的规定，对土地、房屋等征收征用补偿协议提起诉讼的，属人民法院行政诉讼审判范围。
另一方面，要求房屋所有权人对承租人的装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费向房屋征收部门尽职尽责地行使权利，不具有期待可能性。持民事法律关系论者认为，既然房屋所有权人与房屋征收部门签订了补偿协议，就应向房屋承租人支付装饰装修补偿、停产停业损失、搬迁费。笔者认为，此种主张对房屋所有权人不具有期待可能性。刑法中的有期待可能性理论，是指在行为当时的具体情况下，能期待行为人作出合法行为的可能性。那么在民事法律中的期待可能性便是指能期待行为人作出合理行为的可能性。《征补条例》第十七条第二款规定，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。在房屋征收部门对在规定签约期限内签订补偿协议，给予了诸如选择货币补偿方式奖、提前搬迁奖、整体配合奖、集中签约奖等各种奖励措施的情况下，何以期待房屋所有权人放弃一笔可观的奖励、拖延签订补偿协议而去与房屋征收部门僵持、为房屋承租人争取权益？显然我们不能期待房屋所有权人作出如此“合理”行为的可能性。
（作者胡林 单位：湖南省常德市中级人民法院）
（来源：人民法院报）
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