上诉人
邵xx等六人
代理律师
冯凯 北京万典律师事务所律师
肖以荣 北京万典律师事务所律师
被上诉人
山东省xx县自然资源和规划局
原审第三人
xx水产养殖合作社
上诉人邵xx等人系山东省德州市某村村民，在该村依法承包基本农田。2018年7月份，包括上诉人承包经营的基本农田在内的大片耕地被挖成深沟，上诉人承包的基本农田被非法破坏。上诉人不服，委托拆迁律师-北京万典律师事务所冯凯、肖以荣二位律师协助代理案件，并依法向人民法院提起行政诉讼。通过行政诉讼程序，上诉人获知系xx水产养殖合作社非法占用毁坏了上诉人承包的基本农田。
经过万典律师的调查发现，本案中的水产养殖合作社占用的土地包含上诉人承包的基本农田，在未经山东省人民政府批准征收且不具备任何法律手续的情况下，其毁坏占用行为严重违法。邵xx六人遂于2020年6月19日依法向当地自然资源和规划局申请查处成该水产养殖合作社的违法占地行为。
当地自然资源和规划局2020年6月21日收到上诉人邮寄送达的《查处违法用地申请书》后至今未给予上诉人任何答复。上诉人认为被上诉人不履行法定职责的行为严重违法，遂依法向菏泽市定陶区人民法院（以下简称“原审法院”）提起行政诉讼，原审法院查明在2020年1月29日，被上诉人（县自然资源和规划局）已经就第三人xx水产养殖合作社擅自占用土地的行为进行了查处，并作出了《行政处罚决定书》，根据《行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”
2021年4月12日原审法院作出（2020）鲁1703行初xx号《行政判决书》（以下简称“原审判决”），该原审判决驳回了上诉人的诉讼请求。
万典律师认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：
一、本案应当区分被上诉人对同一块土地上的新的违法行为进行查处与已经进行的行政处罚系不同的行政行为，不能因为被上诉人已经对第三人作出过行政处罚就对新的违法行为不予以查处。
《国土资源行政处罚办法》第三十一条：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”
上述规定明确了对于当事人的两个以上违法行为都应当进行查处，按照被告的证据来看，其仅对第三人2019年的土地违法行为进行了查处，对于第三人或者案外人在2020年后进行的土地违法行为并未进行查处，而案件事实是进入2020年后涉案地块还在实施土地违法行为，被告对于新的土地违法行为没有进行查处当然属于不履行法定职责。
二、上诉人作为当事人向被上诉人提供违法线索之后，被上诉人应当进行基本的调查核实工作，被上诉人不做任何工作就属于不履行法定职责。
按照被上诉人的证据显示，其于2019年11月28日将第三人违法犯罪线索移送公安机关，而第三人法定代表人杨xx在逃，2020年1月20日被上诉人作出行政处罚决定书，那么2020年后涉案土地上的违法行为，就很有可能不是第三人所为，上诉人向被上诉人提出查处申请之后，被上诉人不进行基本的调查，怎么就能认为2020年后的违法行为是第三人实施的，就认为已经作出了行政处罚，而不用再进行查处呢？上诉人提出查处申请后，被上诉人不进行基本的调查工作对案件事实进行认定，当然属于不履行法定职责。
三、关于原审判决适用法律错误的问题。
《行政处罚法》第二十四条：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”
行政处罚法第二十四条规定的是对同一个当事人的同一个违法行为不得给予两次以上的罚款的行政处罚，对于同一个当事人进行的两次违法行为当然可以再次给予罚款的行政处罚。
同时《土地管理法》第七十四条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
该规定的立法目的是为了保护耕地，禁止破坏耕地的行为，要求违法行为人对破坏耕地行为进行改正或者治理，而不是以罚款为目的的行政处罚，所以规定的是可以并处罚款。按照被上诉人的证据显示其作出行政处罚后仅对罚款进行了强制执行，对于改正或者治理并未进行追究，这也是属于不履行法定保护耕地，维护土地管理秩序的法定职责。
原审判决适用行政处罚法第二十四条规定与《国土资源行政处罚办法》第三十一条：“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。《行政处罚决定书》应当明确对每个违法行为的处罚内容和合并执行的内容。”是不同的。按照特别法优于普通法，特别规定优于普通规定的原则，本案也不应适用行政处罚法第二十四条。
理清案件思路之后邵xx等六人随即向山东省菏泽市中级人民法院提起上诉。
山东省菏泽市中级人民法院审理认为，原审判决没有查明：成自然资规罚字（2019）40号行政处罚决定书所针对的违法用地，是否包括上诉人诉称的存在违法用地行为的家庭承包土地。在这一事实未查清的情况下，就认定被上诉人已履行了查处职责，属于认定事实的证据不足。原审判决因此应予以撤销。
上诉人投诉其承包的土地存在违法用地行为，且主张该行为在被上诉人作出成自然资规罚字（2019）40号行政处罚决定书后持续存在。被上诉人在收到上诉人的举报后，应根据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，对来源于举报的违法线索进行核查，并根据核查情况决定是否立案。应予立案的，在立案后依法进一步调查、处理。
具体本案，被上诉人没有提供行政处罚决定书所针对的违法用地，包括上诉人诉称的存在违法用地行为的家庭承包土地的证据，也没有提供收到上诉人的举报后进行过线索核查的证据。因此，应认定被上诉人对上诉人的举报没有进行核查，其不作为的行为违法。
综上，上诉人请求撤销原判的理由充分，对其上诉请求，本院依法予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，判决如下∶
一、撤销山东省菏泽市定陶区人民法院（2020）鲁 1703行初xx号行政判决;
二、被上诉人xx县自然资源和规划局对上诉人邵xx等6人的举报未依法核查的行为违法;
三、责令被上诉人xx县自然资源和规划局在本判决生效之日起60日内，针对上诉人邵xx等6人的举报依法核查并作出处理。
一审、二审案件受理费各 50 元，均由被上诉人xx县自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。
