作者：耿宝建（最高法法官、法学博士）

讨论征收与补偿关系，必然要讨论征收时点、评估时点和补偿时点的关系问题。从一定层面看，国家征收公民私人房屋，本质上是国家对被征收人房屋“强制购买”，补偿是政府强制取得私人不动产的对价。一些国家也的确是以“强制购买”方式进行“征收”。

实践中，多数被征收人关注的并不是是否因“公共利益”而征收等“上游”问题，而是更关注补偿标准和补偿金额等“下游”问题。以公平合理市场价格补偿原则确定后，以何时点的市场价格作为补偿基准，就成为较关键的问题。

对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第19条和《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）第10条均规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。对绝大多数的被征收人而言，以征收决定公告之日的市场评估价格作为补偿基准，能够体现公平合理补偿原则。

但实践中，少数征收决定和补偿决定间隔时间过长，有的评估时点和补偿时点甚至相差数年之久，以致如何补偿成为案件争议的主要问题。实践中，市县级政府未及时签订补偿协议或做出补偿决定的原因很多：

有的因为市县级政府建设项目用地需求不迫切或者没有项目；

有的因为安置补偿资金不到位无力补偿；

有的因为征地后建设规划有所调整；

有的因为征收行为本身不规范引发诉讼以致补偿问题被搁置；

有的因为被征收人提出不合法不合理的补偿要求，征收单位依法履职不力；

还有个别因维稳需要以拖待变，最终造成在征收决定公告数年后，安置补偿问题仍未得到解决；

有的则经过旷日持久的复议、诉讼，最终仍未有效解决补偿问题。

对这些特殊案件的裁判只能因案而宜：既不能一律以征收决定公告之日评估价格作为补偿的基准，否则可能会显著降低被征收人的住房保障条件，背离《征补条例》保障被征收人合法权益的立法精神；但也不能一律以法院裁判时点的市场价格作为基准，否则必然造成补偿标准不统一，甚至会变相诱导当事人通过诉讼拖延征收补偿过程。

因此，针对不同原因造成的迟延补偿问题，应相应作出不同安排。具体可以考虑采取以下方式：

第一，补偿虽然可以适当滞后但仍需在合理期限。对“合理期限”的判断，必须综合建设项目范围大小、被征收房屋是否仍由被征收人正常实际使用等因素综合判断。如无其他正当理由，合理期限可参考《房地产抵押估价指导意见》第26条有关“估价报告应用有效期从估价报告出具之日起不得超过一年”的规定，即市县级政府一般应在征收公告之日起1年内解决补偿问题；对未依法公告房屋征收决定的，可以自向被征收人送达征收决定之日起计算。

第二，解决补偿问题的方式，既可以是签订补偿协议，也可以是作出补偿决定。如果被征收人自愿接受补偿方案和补偿内容，则通过签订征收补偿协议的方式解决补偿问题；如果无法就补偿问题达成一致，市县级政府一般应在1年内作出征收补偿决定，以书面形式确定补偿内容和补偿金额，并送达被征收人。

第三，补偿决定所确定的补偿内容应明确具体，并依法送达，能够即时实现；被征收人领取补偿后仍不满意的，仍可以通过行政诉讼等方式依法主张权利。之所以强调必须制作和送达补偿决定，是因为补偿决定一经作出即发生公定力、确定力和执行力。对征收单位和相关其他行政机关而言，非经法定程序不得撤销；对被征收人而言，其被征收房屋的安置补偿问题，已经通过生效的法律文书得以确认并固定，可以随时实现安置补偿权利。

征收补偿决定作出后，被征收人不领取补偿内容的，市县级政府一般应依法办理相关提存等手续，并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等，以避免相应不动产价格波动的风险。被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对在诉讼等相关期间内被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议，不能因此而阻碍征收实施。

房屋征收部门也应加强宣传引导，说服教育被征收人先行领取补偿，告知被征收人先行领取接受补偿的内容，只是意味着对行政决定的尊重，并减少相应可能的损失，其仍然有权提起行政复议或者行政诉讼，解决双方有争议的内容。而如果市县级政府自身存在过错，造成1年内既未与被征收人签订补偿协议，又不作出征收补偿决定，且被征收不动产价格明显上涨，仍以公告时点作为补偿时点明显不公平的，可以考虑以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。

第四，对市县级政府在合理期限内作出的补偿决定，人民法院一般不宜以裁判时点作为补偿基准时点。考虑到司法权与行政权的分工，即使人民法院认为补偿决定遗漏相关内容，也不宜从根本上否定行政机关对补偿时点的认定，而只宜在裁判时适当予以调增。

人民法院撤销补偿决定，责令市县级政府重新作出的，对补偿时点的确定，仍属于行政机关裁量的范围，其只要不严重背离相对合理的期限，一般仍宜参考征收公告时点的评估价格，以免造成整个征收范围内被征收人补偿标准的不公平。人民法院撤销补偿决定时，也可作出部分撤销判决，维持合法的补偿内容，并责令市县级政府支付或者提存合法的补偿内容，以避免当事人胜诉后，却因不动产价格上涨而产生新的损失。

第五，对市县级政府超过合理期限且无正当理由未予补偿，又不能证明被征收人同意延期协商补偿的，人民法院可将实际作出补偿决定的时点或者双方协商的时点作为评估时点。市县级政府严重违法，在无征收决定、无补偿决定的情况下恶意违法强制搬迁，且长期拒不解决补偿问题，对被征收人合法权益造成重大损害的，甚至可以考虑以一审审理时点作为评估时点。

惟如此，才能让违法征收具有被惩戒性，才能让违法者承受代价，才能通过司法审查倒逼政府依法征收。此类案件中需要对原时点评估内容进行调整时，要综合考虑“评估目的的准备实现日”与“评估目的的实际实现日”之间的差距：即既可以由原评估机构出具补充报告，将期间的价格上涨或者下降进行说明，并做相应调整；也可由原评估机构对审核调整出具调整说明；特殊情况下，还应当重新作出评估。

（采晴整理）