作者：耿宝建（最高法法官、法学博士）

《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第27条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。实践中，大部分被征收人主动搬离，需要强制搬迁比例极小。但因强制搬迁涉及物权甚至人身自由权并具有不可逆性，故应当严格遵循法律规定和正当程序。

一是补偿问题已经得到解决，即已经作出征收补偿决定。征收补偿决定所载明的补偿内容能够实现，或已经实际支付被征收人；被征收人拒绝接受的，已经依法告知并履行了相应的提存等手续，补偿内容能随时实现。

二是补偿决定已经人民法院审查，并裁定由行政机关组织实施。根据《征补条例》第28条以及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（以下简称《强制执行规定》），被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市县级政府依法申请人民法院强制执行。

三是人民法院裁定准予强制执行后，被征收人应主动腾退交房，自觉履行义务。被征收人拒绝搬迁的，市县级政府可以依法采取强制搬迁方式，以确保公共利益实现。根据《征补条例》《强制执行规定》等规定，强制搬迁应坚持“裁执分离”原则，以政府组织实施为总原则、以法院执行属个别例外情形。

四是强制搬迁必须严格遵守法定程序。由于强制搬迁具有强制性，且一般涉及被征收人及其家庭成员的人身和财产权益，必须遵守法定程序，并应当建立完备的房屋内物品的登记、运输、保存和交接等记录。被征收人不配合搬迁的，应当以公证的方式固定整个搬迁过程。

根据《房屋拆迁证据保全公证细则》规定，房屋拆迁证据保全公证时，公证机关应对房屋及附属物的现状依法采取勘测、拍照或摄像等保全措施，以确保其真实性和证明力。实施强制拆迁房屋证据保全时，公证机关应通知被拆迁人到场。如其拒不到场，公证员应在笔录中记明。

实施强制拆迁房屋中有物品的，公证员应当组织对所有物品逐一核对、清点、登记，分类造册；

并记录上述活动的时间、地点，交两名有完全行为能力的在场人员核对后，由公证员和在场人在相关记录上签名，对被拆迁人拒绝签名的，公证员应在记录中载明；

物品清点登记后，凡不能立即交与被拆迁人接收的，公证员要监督拆迁实施人员将物品存放在其提供的仓库中，并对物品挂签标码，对物品在保管中丢失损坏的，仓库保管人应承担赔偿责任；

强制搬迁结束后，实施人还应制作通知书，通知被拆迁人在一定期限内领取物品，逾期不领的，公证处可以接受实施单位的提存申请，办理提存。

五是违法强制搬迁须承担相应法律责任。由于强制搬迁（强制拆除）通常是依据补偿决定作出，而补偿决定理论上已经解决了房屋等的补偿问题，因此即使是违法的强制搬迁，通常仅涉及对房屋内物品损失的赔偿问题，不涉及对房屋的补偿或者赔偿问题。于栖楚案就对房屋补偿和因强制搬迁造成的损失问题进行了区分：强调对于栖楚的房屋进行补偿或妥善安置；因违法实施强制拆迁给于栖楚造成的其他财产损失，应依法予以赔偿。

实践中，征收决定、补偿决定以及强制搬迁被认定违法后，也有一些裁判直接作出赔偿判决，责令市县级政府赔偿房屋损失和房屋内的物品损失，而不再通过补偿程序解决对房屋的补偿问题，以体现对行政机关违法征收的惩诫性。

此种做法，亦具有一定的合理性，且在目前尚未引入惩罚性赔偿的情况下，合法征收的补偿标准与违法征收的赔偿标准并无实质性差异，此种不纠缠于赔偿与补偿的裁判，也具有可操作性。实践中，对于已经签订补偿协议但在约定期限内不搬迁的处理方式各异：一是通过征收单位提起诉讼方式要求履约并强制执行，二是通过另行作出补偿决定方式取代补偿协议。

一般不宜承认征收单位具有依补偿协议自行强制搬迁的权力，但如果补偿协议中明确约定补偿内容实现后，由政府组织拆除被征收的房屋。此时，由于被征收人已经通过契约约定的方式，将被征收房屋所有权转移时点确定于补偿内容实现时，此种情形下，可以视为政府取得房屋所有权的条件已经成就。一些裁判也支持了市县政府有权实施强制搬迁甚至强制拆除。

同时，基于“裁执分离”，强制搬迁是执行人民法院的生效准予执行裁定，如果被征收人仅以强制搬迁侵犯其房屋所有权为由提起诉讼，人民法院是否应予受理颇值得研究。一般认为，此情形下，被征收人原则上只能就强制搬迁对房屋内物品造成的损失或者违法采取强制措施造成的其他损失，请求司法审查。

六是强制搬迁责任主体推定。强制搬迁后，有的市县级政府或者征收主管部门等否认实施强制搬迁，有的甚至故意不做出书面决定或者雇佣案外人强制搬迁，以规避实施强制搬迁的赔偿责任。笔者认为，由于《征补条例》明确“禁止建设单位参与搬迁活动”，因此，对于违法的强制搬迁，首先应推定为市县级政府、征收主管部门所实施，并由其承担相应责任。当然，市县级政府、征收主管部门等能够证明是其他主体或者有证据表明是其他主体独立实施强制搬迁行为的除外。

七是损失金额认定与举证责任转移。原则上被征收人应当对损失的事实和具体金额承担举证责任。但如果由于实施机关强制拆迁和拆除时没有依法制作公证笔录和公证清单，导致被征收人对灭失损坏的财物无法充分履行举证责任的，在被征收人能提供初步证据证明有财产损坏灭失的情况下，即发生举证责任的转移，实施机关应当对其强制搬迁没有造成财产损失的主张承担举证责任，并承担举证不能的不利后果。

这就意味着即便损害事实真伪不明，被征收人对有关损害的事实仍须承担初步的证明责任。对某些明显夸大的损失或者被征收人无法履行初步证明责任的主张，人民法院应综合考虑全案因素和各方的过错情况，依法行使自由裁量权，对具体赔偿金额予以酌定。

（采晴整理）