“作为集体土地征收中被征收人的代表，“本集体成员集体所有”的含义理解为共有似更合理。建议立法明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定，在涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题上必须经全体成员一致同意方能决定。”

集体土地的所有权人在土地征收中属于当然的被征收人，这不是问题。问题在于：我国集体土地的所有人是谁？谁有资格作为所有权的代表？

在回答这一问题之前，有必要简单梳理一下我国立法上关于集体土地所有人的规定。《宪法》第十条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。”该条规定了农村和城市郊区土地的集体所有，但没有明确具体的所有者。为了解决这一问题，《民法通则》第七十四条第二款规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村委会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。”但《民法通则》的这一规定既未明确集体土地的所有者，也未明确集体经济组织或者村委会行使权利的性质，而“已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有”更是让人难以理解其所有权的归属。1986年通过的《土地管理法》第十条又再次规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。与《民法通则》和《土地管理法》相比，虽然《物权法》最终也未能解决集体所有的所有权主体问题，但它明确了集体所有的代表者——村集体经济组织或者村民委员会、村内各该集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织。

在《物权法》已对集体所有权代表者作了规定的情形下，在土地征收中，由集体经济组织或村委会、村民小组作为集体土地所有权和被征收人的代表在法律上是否具有正当性？在实践中是否具有可行性？在土地征收中，村民小组因不少已经消亡或正在消亡而不具有可代表性，而无论是集体经济组织还是村民委员会它们最终实际都受制于、听命于乡镇人民政府，由它们作为土地征收中被征收人的代表实际上使我国的集体土地征收沦为在上下级政府之间玩的一场土地所有权流转游戏，这就是为什么我国的地方政府征地如此容易、而农民虽为不满却无可奈何、不少人不得不铤而走险暴力抗征的原因所在。综合上述分析可以得出这样的结论：由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收中被征收人的代表不具有正当性和可行性。

既然由集体经济组织或村委会、村民小组作为土地征收的被征收人的代表不具有正当性和可行性，那么，在现行集体土地所有制还难以动摇、集体所有权的主体仍模糊不清的情形下谁有资格作为土地所有者与被征收人的代表呢？对此，笔者认为，关键是如何理解《物权法》第五十九条第一款规定的“本集体成员集体所有”的含义。关于“本集体成员集体所有”的含义，笔者认为，将“成员集体所有”理解为共有似更合理，这种共有应是一种特殊形态的共同共有，这种共同共有系基于共同拥有本集体（本村、本村民小组或本乡镇）成员的资格而成立，基于法律的规定而发生，在共同共有存续期间共有人对共有物共同地享有权利、承担义务。

建议在未来的土地征收立法中，作为被征收人的集体土地所有人行使权力的方式可作如下设计：改变《物权法》第六十条关于由集体经济组织或村委会、村民小组代表农民集体行使所有权的规定，由本集体全体成员依照法定程序选举农民代表代表本集体成员并以被征收人代表的身份直接参与土地征收；完善、细化《物权法》第五十九条第二款关于重大事项的民主决定程序的规定，明确土地征收中农民代表与农民集体的关系。应当明确规定土地征收中所有涉及本集体成员权益的事项应经本集体成员集体决定，在涉及补偿范围、补偿标准、补偿方式等重大问题上必须经全体成员一致同意方能决定，在其他问题上必须经全体成员多数同意方可决定；修改《土地管理法实施条例》第二十六条关于“土地补偿费归农村集体经济组织所有”的规定，明确规定土地补偿费归农民集体所有，土地补偿费的使用、分配由本集体成员共同决定。

至于地上物所有权人，无论是建筑物所有权人还是农业作物所有权人，在土地所有权与地上物所有权分离的情形下地上物所有权人的被征收人的主体资格应是没有任何疑问的。《土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。该规定实际上肯定了地上物所有权人的被征收人的主体资格。

（来源：自然资源报）

（采晴整理）