最高法院案例 : 不履行法定职责案件，起诉人应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益、行政机关具有相关法定职责
行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的行为可诉，应当同时具备两个前提条件：一是公民、法人或者其他组织具有合法的、值得法律保护的权益；二是行政机关依照法律规定、行政协议约定或者先前行为产生的附随义务等，具有保护当事人合法权益的职责义务。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。提起不履行法定职责诉讼，起诉人应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，行政机关具有相应的法定职责义务。不能初步证明的，起诉不符合法定条件。
（2017）最高法行申6384号
再审申请人刘惠瑛等48人（名单及基本情况附后）。
诉讼代表人刘惠瑛。
诉讼代表人江明超。
诉讼代表人李勉良。
诉讼代表人谢世珠。
委托代理人刘仲甲。
委托代理人宋晓文。
再审申请人刘惠瑛等48人因诉广西壮族自治区贺州市人民政府（以下简称贺州市政府）不履行责成改制企业支付资产股受益款法定职责一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年1月22日作出的（2016）桂行终904号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年8月14日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
刘惠瑛等48人诉称：刘惠瑛等48人原系国营贺州市（县级）汽车运输总公司职工。2001年企业改制过程中，刘惠瑛等48人与贺州市汽车运输总公司签订《离岗退养（内退）合同书》，48人在国企实有工龄总计1542年，以每年500元计算，安置费共771000元，折成资产股，交由民营公司持股会管理股权。于2001年7月12日通过的《贺州市汽车运输有限公司章程》第十八条第二款第二项规定：“市政府批准转换职工身份生活安置费折成资产股，按个人工龄计算到个人名下。资产股只有收益权，没有所有权，职工调离、辞（退）职、除名、开除的，资产股归公司”。2004年5月20日，贺州市八步区企业改革整顿领导小组办公室根据区党委办公厅、区政府办公厅桂办发（1998）31号和贺州市委办、贺州市政府办（2000）165号文件精神，作出贺八企发（2004）1号《关于建议改制企业修改公司章程中资产股处置问题的函》，主要内容为：“改制企业需修改公司章程中对资产股处置的条款，资产股属置换身份生活安置费，与现金股相同，应有收益权，也有所有权和继承权”。自公司改制至今，刘惠瑛等48人未享受收益权，股本亦未予退还。经多年交涉无果，向贺州市八步区人民法院提起民事诉讼，并上诉至贺州市中级人民法院，请求改制后的广西贺州华安汽车运输股份有限公司（以下简称华安公司）支付股权收入，法院均以“原告（上诉人）针对《离岗退养（内退）合同书》提起诉讼，实质上是华安公司由国有企业改制成民营企业过程中，安置企业内部职工引起的遗留问题，具有很强的政策性，应由政府相关部门按照有关政策解决”为由，裁定不予受理。2015年12月23日，刘惠瑛等48人向广西壮族自治区贺州市八步区人民政府（以下简称八步区政府）提出调查处理申请。2016年6月，八步区政府口头答复，应由贺州市政府处理。2016年7月21日，刘惠瑛等48人向贺州市政府提交《关于请求政府履行保护公民财产权利申请书》。2016年7月23日，贺州市政府收到刘惠瑛等48人的申请，但未予答复。2016年10月19日，刘惠瑛等48人提起本案行政诉讼，请求贺州市政府对刘惠瑛等48人的申请作出处理决定，责成华安公司支付资产股受益款15420000元（暂以1:20计算）。
贺州市中级人民法院（2016）桂11行初65号行政裁定认为，刘惠瑛等48人诉请贺州市政府责成华安公司支付其资产股收益，贺州市政府对于股权收益分配并没有法律、法规规定的权力，也并不存在应当积极作为履行保护其收益权利法定义务的情形，该诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，不属于行政诉讼受案范围，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款之规定，裁定对刘惠瑛等48人的起诉不予立案。刘惠瑛等48人不服，提起上诉。
广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终904号行政裁定认为，刘惠瑛等48人的诉请涉及落实国有企业改制职工安置待遇的历史遗留问题，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。
刘惠瑛等48人申请再审称：贺州市政府对刘惠瑛等48人的申请不予答复，属于行政诉讼的范围。请求撤销一、二审裁定，依法对本案予以再审。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，要有具体的诉讼请求和事实根据。第十二条第一款规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于行政诉讼的受案范围。行政机关不履行保护人身权、财产权等合法权益法定职责的行为可诉，应当同时具备两个前提条件：一是公民、法人或者其他组织具有合法的、值得法律保护的权益；二是行政机关依照法律规定、行政协议约定或者先前行为产生的附随义务等，具有保护当事人合法权益的职责义务。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。提起不履行法定职责诉讼，起诉人应当提供证据初步证明其享有相应的合法权益，行政机关具有相应的法定职责义务。不能初步证明的，起诉不符合法定条件。本案中，刘惠瑛等48人主张华安公司应当支付其资产股受益款15420000元。但是，即便作为公司股东，是否能够实现分红的权利，也要根据公司的盈利情况，由股东大会决议是否分红以及分红的具体形式和数额。股东的收益与公司的经营风险、盈利状况直接相关联，并非只要是股东就必然会有收益。刘惠瑛等48人以享有华安公司资产股为由，主张华安公司应当向其支付资产股受益款15420000元，其主张缺乏事实和法律根据。同时，刘惠瑛等48人提起本案行政诉讼，并未提供证据初步证明，根据法律、法规、规章规定，或者行政协议约定，或者因先前行为产生的附随义务，在华安公司拒不支付刘惠瑛等48人资产收益款的情形下，贺州市政府具有责令华安公司支付相应款项的法定义务。因此，刘惠瑛等48人以贺州市政府为被告提起本案行政诉讼，请求判令贺州市政府履行责令华安公司支付资产收益款法定职责，起诉缺乏基本的事实根据。一、二审裁定不予立案，处理结果并无不当。刘惠瑛等48人主张，诉请贺州市政府履行法定职责属于行政诉讼的受案范围，其主张本身并无错误。但是，鉴于起诉时，刘惠瑛等48人没有提供证据证明起诉具有初步的事实根据，以此为由申请再审，本院不予支持。
应当指出的是，作为改制企业，将职工安置费折成资产股，交由改制后的民营公司持股会管理，且公司章程明确规定“资产股只有收益权，没有所有权，职工调离、辞（退）职、除名、开除，资产股归公司”，上述约定侵犯改制企业职工的合法权益。从维护社会和谐稳定，处理好企业改制过程中的历史遗留问题的角度考虑，作为国有企业改制主导方的贺州市政府及其职能部门，应当积极协调处理好改制后的民营企业与改制企业职工的利益平衡关系，通过组织各方协商谈判等方式，尽可能妥善解决改制企业职工合法权益的保护问题。同时，作为改制企业职工，在自愿签订《离岗退养（内退）合同书》，同意将职工安置费折成资产股，交民营公司持股会管理后，也应当对自己当初的选择承担相应的投资风险责任，要面对现实、实事求是地主张权利，积极配合贺州市政府及其职能部门的协调处理工作，依法维护自身合法权利。
综上，刘惠瑛等48人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回刘惠瑛等48人的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 奚向阳
审 判 员 龚 斌
二〇一七年十月三十一日
法官助理 黄宁晖
书 记 员 陈清玲