检察机关是否可以建议国土资源部门责令违法行为人赔偿国家损失

●作者｜张燕（黑龙江省人民检察院）

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《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定：“违反本法规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款；拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法有关规定对直接责任人员追究刑事责任。单位和个人进入他人依法设立的国有矿山企业和其他矿山企业矿区范围内采矿的，依照前款规定处罚。”国土资源部在对非法采矿行为作出行政处罚时，一般只有三种行政处罚形式：其一，责令停止开采；其二，没收采出的矿产品和违法所得；其三，罚款。国土资源部门是否可以责令非法采矿的违法行为人赔偿损失？责令赔偿损失的法律性质是什么？下文将从两个层面进行分析。

第一，从实践层面来看，国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有现实必要性。在实践中，责令赔偿损失有两种类型：一种是责令民事赔偿；一种是责令赔偿国家损失。在因民事侵权受到行政处罚的案件中，行政机关责令违法行为人赔偿受害人损失是否是一种行政处罚？在“高邮市汉留摩托车修理销售门市部不服扬州市高邮质量技术监督局行政处罚案”中，扬州市高邮质量技术监督局做出（邮）技监罚字（200）第031号行政处罚决定书，主要内容为：（1）责令满足消费者金福荣的退货要求；（2）赔偿金福荣损失8200元；（3）没收违法所得1200元；（4）处违法所得20%的罚款240元。高邮市人民法院判决认为：“对于满足消费者金荣福退货以及赔偿8200元损失的义务，是一种民事责任，不是被告可以实施的行政处罚。”我们赞同高邮市人民法院的观点，因为行政机关责令违法行为人承担民事责任是行政机关居间化解平等主体之间的民事纠纷，是具有司法性质的行政裁决行为，不具备行政处罚的特征。而且，对于民事侵权案件，受害人可以通过司法途径救济自己的权利。因此，行政机关作出责令民事赔偿的行政处罚，不仅没有法律依据，而且还没有现实必要性。

《宪法》和《物权法》规定矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源均属于国家所有。若违法行为人损害的是国家所有的矿藏、水流等财产，那么“国家”的财产损失将如何救济？国家是作为一个民事主体提起侵权之诉，还是由行政机关责令违法行为人赔偿国家损失？虽然有人主张在民事法律关系中，国家也可以作为民事主体，但是“国家所有”并不是一般的民事上的所有权，不涉及私法上的利益，更多的是国家利益和社会公共利益。若任何领域的国有财产受到损害都由国务院或者各级人民政府等提起民事赔偿之诉，不仅效率低下，也会浪费大量的司法资源。因此，由行政机关责令违法行为人赔偿国家损失具有现实必要性。

第二，从规范层面来看，国土资源部门作出责令赔偿国家损失的行政处罚具有法律依据。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：“行政的处罚种类：（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律或者行政法规规定的其他行政处罚。”因此，虽然责令赔偿损失不属于《行政处罚法》规定的前六种常见的行政处罚类型，但是，本文认为，根据《行政处罚法》第八条第七项的规定可知，法律、行政法规有权设置新的处罚种类。《中华人民共和国矿产资源法》中规定的责令赔偿损失，是行政机关责令违法行为人赔偿国家矿产资源的损失，不是居间化解平等主体之间的民事纠纷，而是为了维护客观法律秩序和国家利益，具备行政处罚的特征，可以认为是法律创设了一种新的处罚种类。

根据上述分析可知，在国家财产遭受损失时，若有明确的法律依据，行政机关可以作出责令赔偿国家损失的行政处罚。从规范的性质来看，“可以并处罚款”是授权性规则，行政机关可以自由裁量是否适用这一处罚形式。而“责令停止开采、赔偿损失以及没收采出的矿产品和违法所得”是义务性规则，国土资源部门不能选择是否适用。因此，检察机关在办理公益诉讼案件时，若国土资源部门对非法采矿的行为未履行法定职责，或者即使作出行政处罚，国家损失仍然未得到弥补，检察机关在诉前建议中可以建议国土部门对违法行为人作出责令违赔偿国家损失的行政处罚。