最高法院案例 : 行政行为合法性的审查应当从两个方面进行

人民法院审查行政行为的合法性应当从两个方面进行。一要看行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；二要看行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。

（2016）最高法行申2066号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：贵州省锦屏县彦洞乡登宜村。住所地：贵州省锦屏县彦洞乡登宜村三组。

法定代表人：杨文锋，贵州省锦屏县彦洞乡登宜村村民委员会主任。

委托诉讼代理人：彭泽东，北京市盈科（石家庄）律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省锦屏县人民政府。住所地：贵州省锦屏县三江镇码头社区。

法定代表人：刘明波，贵州省锦屏县人民政府县长。

委托诉讼代理人：刘万宏，贵州省锦屏县人民政府工作人员。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府。住所地：贵州省凯里市北京东路21号。

法定代表人：罗强，贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府州长。

委托诉讼代理人：杨秀成，贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府工作人员。

委托诉讼代理人：李永欢，贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府工作人员。

一审第三人：贵州省锦屏县彦洞乡采芹村。住所地：贵州省锦屏县彦洞乡采芹村四组。

法定代表人：林泽海，贵州省锦屏县彦洞乡采芹村村民委员会主任。

一审第三人：贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村。住所地：贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村二组。

法定代表人：滚明豪，贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村村民委员会主任。

一审第三人：贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村。住所地：贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村三组。

法定代表人：罗朝相，贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村村民委员会主任。

再审申请人贵州省锦屏县彦洞乡登宜村（以下简称登宜村）因诉再审被申请人贵州省锦屏县人民政府（以下简称锦屏县政府）林木林地权属争议行政处理决定、贵州省黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）行政复议决定一案，不服贵州省高级人民法院（2015）黔高行终字第554号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员王海峰、审判员罗霞组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。

登宜村因与一审第三人贵州省锦屏县彦洞乡彦洞村（以下简称彦洞村）、贵州省锦屏县彦洞乡采芹村（以下简称采芹村）、贵州省锦屏县彦洞乡瑶白村（以下简称瑶白村）林木林地权属纠纷，不服锦屏县政府作出的锦府调处〔2015〕3号《县人民政府关于对毫大湾林木林地权属争议的处理决定》（以下简称被诉处理决定）和黔东南州政府作出的黔东南府复议字〔2015〕66号《黔东南苗族侗族自治州人民政府行政复议决定书》（以下简称被诉复议决定），向贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院提起行政诉讼。

贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院一审查明：登宜村与瑶白村、采芹村、彦洞村发生权属争议的山场位于锦屏县彦洞乡境内，争议山场名为“毫大湾（十八股山）”，东抵规格溪，南抵河口乡交界，西抵彦洞老路，北抵龙角岭（岗坳龙），面积为1568亩，现有植被为天然乔木及杉木混交林。1991年，瑶白村、采芹村、彦洞村在“毫大湾（十八股山）”砍伐树木26亩，由此与登宜村发生本案林木林地权属纠纷。登宜村于2014年8月20日申请调处，锦屏县政府于2015年2月9日作出被诉处理决定，将争议山场“毫大湾（十八股山）”的林木林地权属确定归为第三人所有，黔东南州政府于2015年4月27日作出被诉复议决定维持了被诉处理决定。

一审法院认为：登宜村与采芹村、瑶白村、彦洞村因“毫大湾（十八股山）”林木林地权属发生争议，属单位之间的林木林地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第二项之规定，锦屏县政府对本案进行调处，属其职权范围。另外，锦屏县政府提交的土改时期的《土地房产所有证》、锦府处字〔2004〕15号行政处理决定书、公证书及其附件中的《承包荒山更新造林合同书》《锦屏县黄门乡采芹村林场辖区森林分布示意图》以及《采芹村、瑶白村、彦洞村山场股份协议书》等证据，已形成证据链条，可以证明第三人对争议山场“毫大湾（十八股山）”有经营管理的事实，锦屏县政府依据上述有效证据将争议山场“毫大湾（十八股山）”确定给第三人所有的行政行为并无不当，黔东南州政府依照法定程序，作出维持锦屏县政府被诉处理决定的被诉复议决定亦正确。登宜村主张争议山场林木林地权属归其所有，但未提供县级以上人民政府颁发的确定争议山场林木林地权属归其所有的有效凭证，亦不能提供有效证据证明其对争议山场“毫大湾（十八股山）”有经营管理的事实，其主张争议山场林木林地权属归其所有的诉讼请求于法无据。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回登宜村的诉讼请求。

登宜村不服，向贵州省高级人民法院提出上诉，请求：1.撤销一审判决、被诉处理决定以及被诉复议决定；2.依法判决“毫大湾”的林木林地权属归登宜村所有。主要理由为：1.锦屏县政府作出的被诉处理决定程序违法，于法无据；2.一审法院对本案的事实认定不清、证据不足；3.一审法院适用法律错误；4.登宜村提交的证据确实、充分。

贵州省高级人民法院二审确认一审法院查明的事实。

二审法院认为：第一，锦屏县政府委托贵州省锦屏县彦洞乡人民政府进行调处工作，并不违反法律规定，且该调处有贵州省锦屏县人民政府调处山林土地水利权属争议办公室（以下简称锦屏县调处办）的两位工作人员参加。第二，登宜村主张该争议山场砍伐林木的权属，并不能证明争议山场林地的归属。第三，登宜村主张“毫大湾”一带的山林与“十八股山”无任何交集，相差甚远。但是，2014年10月22日锦屏县调处办组织争议双方进行的争议山场勘查笔录中记载，“毫大湾”属于“十八股山”的一部分，争议山场面积达1580亩。同时，被诉处理决定也附有关于争议山场的地形图。登宜村没有证据证明“毫大湾”与“十八股山”不属于同一块山场。第四，根据锦屏县政府提供的1955年土地房产所有证来看，可以证明争议山场有一部分土地属于采芹村。第五，本案争议山场属单位之间林木林地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款和《贵州省林地管理条例》第十八条第二项之规定，锦屏县政府对本案进行调处，属其职权范围。锦屏县政府在调处过程中，组织争议双方参与并对其提供的证据逐一进行认定，在此基础上对争议山场林木林地使用权属进行认定，整个过程并未发现不当。同时，黔东南州政府作出的被诉复议决定，维持了锦屏县政府作出的被诉处理决定，程序合法。综上所述，登宜村主张争议山场林木林地权属归其所有，但未提供县级以上人民政府颁发的确定争议山场林木林地权属归其所有的有效凭证，亦不能提供有效证据证明其对争议山场有经营管理的事实，其主张争议山场林木林地权属归其所有的诉讼请求于法无据。二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。

登宜村不服，向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审判决、被诉处理决定以及被诉复议决定；2.依法判决“毫大湾”林木林地权属归登宜村所有。主要理由为：1.锦屏县政府作出的被诉处理决定程序违法，本案调处工作是由贵州省锦屏县彦洞乡人民政府工作人员主持调处的，锦屏县政府并未参与调查以及主持调解；2.锦屏县政府作出的被诉处理决定认定事实不清，“毫大湾”与“十八股山”无任何交集，相隔甚远。3.一、二审法院作出的判决所依据的证据不足，适用法律错误。

在本院再审审查期间，锦屏县政府提交的答复意见称：锦屏县政府经进一步调查查明，锦屏县政府在处理“毫大湾”林木林地权属争议时，遗漏了贵州省锦屏县河口乡岩湾村、贵州省锦屏县国有林场两个利害关系人，为避免损害其他合法权益，请求本院通过审判监督程序依法再审本案，撤销锦屏县政府作出的被诉处理决定。2017年5月8日，锦屏县政府又提交了《关于毫大湾林权争议的情况说明》以及《彦洞乡彦洞村民委、采芹村民委、瑶白村民委与河口乡岩湾村民委、锦屏县国有林场关于“毫大湾”又称“十八股山”、“冉格大坡”林权争议协议书》。本案申请人并不是该协议的当事人。

2018年5月23日，本院对申请人登宜村及被申请人锦屏县政府、黔东南州政府进行了询问。2018年6月6日，本院又通过电话询问的形式对本案第三人进行了询问。

本院认为：人民法院审查行政行为的合法性应当从两个方面进行。一要看行政行为是否符合程序要件，包括行政机关是否具备法定的职责权限、作出的行政行为是否遵循了法定的步骤和程序等；二要看行政行为是否符合实体要件，包括作出行政行为所依据的事实是否清楚、证据是否充分、内容是否合法适当等。本案中，锦屏县政府在作出被诉处理决定，并将涉案林木林地权属确认给第三人后，在再审审查期间，又提交意见称，经进一步调查查明，锦屏县政府在处理“毫大湾”林木林地权属争议时，遗漏了贵州省锦屏县河口乡岩湾村、贵州省锦屏县国有林场两个利害关系人。锦屏县政府作为调处本案争议山场林木林地权属的裁决者，经进一步调查发现争议山场林木林地尚有其他案外权利人。据此，可以认为锦屏县政府在作出被诉处理决定时，所依据的证据不足、事实不清。锦屏县政府提交的前述意见系在本案二审判决生效后、再审审查期间提交的，属于新证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条：“当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：……（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的……”的规定，由于新证据的出现，锦屏县政府作出的被诉处理决定以及黔东南州政府作出的被诉复议决定欠缺了重要的事实基础，本院依法应对本案指令再审。

综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第二项、第三项以及第九十二条第二款之规定，裁定如下：

本案指令贵州省高级人民法院再审。

审判长　　梁凤云

审判员　　王海峰

审判员　　罗　霞

二〇一八年六月二十七日

书记员　　刘子杰