最高法院案例 : 信息公开的豁免范围
政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。
（2018）最高法行申2928号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：郑金德，男，1955年1月27日出生，汉族，住浙江省杭州市。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：杭州市拱墅区人民政府。住所地：浙江省杭州市拱墅区台州路*号。
法定代表人：章燕，区长。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）：杭州市人民政府。住所地：浙江省杭州市解放东路18号市民中心*座。
法定代表人：徐立毅，市长。
再审申请人郑金德诉被申请人杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）、杭州市人民政府（以下简称杭州市政府）城建政府信息公开及行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2017年8月15日作出（2017）浙01行初69号行政判决，驳回郑金德的诉讼请求；郑金德不服提起上诉后，浙江省高级人民法院于2017年11月16日作出（2017）浙行终1251号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。郑金德仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
一、二审法院查明：2016年9月23日，郑金德向拱墅区政府邮寄政府信息公开申请表，其中“所需信息的内容描述”一栏载明为“申请公开贵机关组织实施强行腾空我户位于拱墅区半山街道金星村XX号。实施强行腾空的行政批准手续、风险评估、以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证，并提供全程录音、录像全部资料。(提供复印件加盖印章)”2016年9月26日，拱墅区政府收到郑金德的申请表。2016年10月19日，拱墅区政府延长答复期限十五个工作日，并告知郑金德。2016年11月9日，拱墅区政府作出拱政信公复2016第34号《拱墅区人民政府信息公开申请答复书》（以下简称34号答复书），答复称“1.关于申请公开‘实施强行腾空的行政批准手续’，XX号房屋系杭州市拱墅区人民法院裁定，由拱墅区政府组织对申请人（户）实施强制搬迁。故我机关认为行政批准手续指向的是（2015）杭拱行审字第4号行政裁定书，依据《浙江省政府信息公开暂行办法》第二十一条的规定，您要求公开的事项属于‘应当依照有关法律、法规规定查阅的案卷材料’，请您向杭州市拱墅区人民法院申请查阅，地址：杭州市拱墅区台州路1号。2.关于申请公开‘实施强行腾空的风险评估、以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政机关行政执法人员的名单及行政执法证并提供全程录音、录像全部资料（复印件加盖印章）’的信息与《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条中所述的生产、生活、科研等特殊需要无关，故根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项规定，不予公开。3.关于申请公开的‘全程录音、录像全部资料’，我机关认为指向的是公证书（附财物登记清单、光盘），故我机关决定予以公开，现将公证书（附财物登记清单、光盘）通过快递、电子邮件的方式提供给您，请收阅、获取。”拱墅区政府将公证书（附财物登记清单、光盘）随答复书一并向郑金德提供。郑金德收到拱墅区政府的答复后，认为拱墅区政府向其提供的是空白光盘，于2016年11月14日向拱墅区政府提出质疑。后拱墅区政府再行刻录一份光盘提供给郑金德。郑金德不服拱墅区政府作出的政府信息公开答复，以拱墅区政府为被申请人，于2016年11月29日向杭州市政府提出行政复议申请，复议请求为“撤销被申请人作出的34号答复书第2项，责令被申请人公开2015年12月11日对郑金德户房屋实施强拆的风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证，并提供全程录音录像全部资料。”2017年1月24曰，杭州市政府作出杭政复[2016]611号行政复议决定（以下简称611号复议决定），维持了拱墅区政府作出的34号答复书第2项。郑金德不服，向浙江省杭州市中级人民法院提起行政诉讼，请求：1.撤销拱墅区政府作出的34号答复书第2项，责令拱墅区政府公开2015年12月11日对郑金德户房屋实施强拆的“风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证，并提供全程录音录像全部资料。”2.撤销杭州市政府611号复议决定。
浙江省杭州市中级人民法院一审判决认为，郑金德向拱墅区政府提出的政府信息公开申请中，含多个指向。拱墅区政府在作出答复时，对郑金德的申请进行分项答复。34号答复书第3项对郑金德申请公开的“全程录音、录像全部资料”单独作出了答复，故拱墅区政府提出的34号答复书第2项内容存在笔误的答辩理由能够成立。一审法院认为34号答复书第2项是对“风险评估、以及参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证”作出的答复。故对34号答复书中的笔误予以指正。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”在行政机关向人民法院申请强制执行拆迁争议裁决的案件中，“风险评估”系行政机关单方作出的内部行为，旨在预测和评估行政机关自身的风险，强制执行的被申请人并不承担行政机关的风险，也不具有参与、质疑这一风险评估的权利。因此“风险评估”与强制执行被申请人的生产、生活、科研等特殊需要无关。34号答复书第2项中对郑金德要求公开“风险评估”的申请，答复以不予公开，符合法律规定。人民法院的准予执行裁定中指定了组织实施的机关，则该机关对可能超出准执范围的行为承担法律责任，该机关是否组织其他单位、其他人员参与实施，与被执行人的生产、生活、科研等特殊需要无关。34号答复书第2项中对郑金德要求公开“参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证”的申请，答复以不予公开，符合法律规定。对郑金德要求公开“全程录音、录像全部资料”的申请，拱墅区政府将之判断为公证书（附财物登记清单、光盘）并向郑金德进行了公开。因拱墅区政府已自认未保存与郑金德户强制执行过程有关的其他录音录像资料，郑金德亦未提供证据或线索指向拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料而未公开，故一审法院认为拱墅区政府的这一信息公开行为并无不当。郑金德提出的录像资料未拍摄强制执行全程的理由，不属于政府信息公开案件的审查范围。拱墅区政府作出政府信息公开答复的程序合法。杭州市政府的行政复议程序合法。郑金德的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求不予支持。因此，一审法院判决驳回郑金德的诉讼请求。
郑金德不服提起上诉，浙江省高级人民法院二审判决认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”行政机关向人民法院申请强制执行拆迁争议裁决的案件中，“风险评估”系行政机关单方的内部行为，未对外公示，对行政相对人不产生约束力，被申请人并不承担行政机关强制执行的风险，因此“风险评估”与郑金德的生产、生活、科研等特殊需要无关。34号答复书第2项中对郑金德要求公开“风险评估”的申请，答复不予公开，符合法律规定。人民法院的准予执行裁定中指定了组织实施的机关，则该实施机关对实施准予执行的行为承担法律责任，该机关是否组织其他单位、其他人员参与实施，亦与郑金德的生产、生活、科研等特殊需要无关。34号答复书第2项中对郑金德要求公开“参与实施强行腾空我户房屋的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证”的申请，答复不予公开，符合法律规定。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第二十一条规定：“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：......（三）依法不属于本机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该机关的名称、联系方式；......”本案中，对郑金德要求公开“全程录音、录像全部资料”的申请，拱墅区政府将组织实施强制腾空过程的公证书（附财物登记清单、光盘）向郑金德进行了公开。因拱墅区政府自认未保存与郑金德户强制执行过程有关的其他录音录像资料，郑金德亦未提供证据或线索证明拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料而未公开，故拱墅区政府针对郑金德要求公开“全程录音、录像全部资料”的信息公开申请仅提供由其保存的公证书及附财物登记清单、光盘，并无不当。郑金德提出的录像资料未拍摄强制执行全程的理由，不属于政府信息公开案件的审查范围。其申请要求对提供的复印件材料加盖公章，亦无法律依据，不予支持。综上，拱墅区政府作出政府信息公开答复第2项内容虽存在笔误，但一审判决已经予以指正，且涉案答复程序合法；杭州市政府的行政复议程序合法，依法均应予以维持。郑金德的诉讼理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。因此，二审法院判决驳回上诉，维持一审判决。
郑金德向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审行政判决。2.撤销34号答复书第2项，责令其公开2015年12月1日对郑金德户房屋实施强拆的“风险评估、以及参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证，并提供全程录音录像全部资料。”3.撤销杭州市政府611号复议决定。其申请再审的主要事实和理由为：再审申请人申请的三类信息都与其基本权利息息相关，应当依法公开。一、二审法院未予以支持，不符合法律规定。
本院认为，政府信息以公开为原则，以不公开为例外，该原则是政府信息公开立法与实践应当坚持的基本精神。行政机关所制作或保存的政府信息应当尽可能的主动公开或者依申请公开，以最大程度地保障社会公众的知情权，以此监督行政权力在阳光下运行。但毋庸置疑，必然会有一部分政府信息不能公开，属于信息公开的豁免范围。事实上，只有明确了豁免公开信息的内容和范围，才能明确公开信息的内容和范围；只有准确界定了豁免信息的范围，才能为更全面的信息公开扫清障碍。实践中豁免公开的政府信息，既包括涉及国家安全等需要绝对豁免公开的信息，也包括可以由信息公开义务主体利益衡量后裁量免予公开的信息，还包括可以与第三方协商确立的豁免信息，等等。再审申请人申请再审的风险评估报告、参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证、全程录音录像全部资料，虽非需要绝对豁免公开的信息，仍属信息公开义务主体可以裁量豁免的信息范围；是否全部或者部分公开，信息公开义务主体可以依法审查并决定。
关于风险评估报告应否公开问题。该报告系非诉执行中的社会稳定风险评估报告。此类有关社会稳定风险评估的政府信息，是行政机关在作出决策前据以研究、讨论使用的内部信息，也属于过程性信息，属于信息公开义务主体可以根据情况决定是否豁免的范围。《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）第二条也规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。而且，此类社会稳定风险评估本身即包含部分敏感信息，其中有关风险隐患的认定、分析与防范，一旦公开既可能侵犯相关个人隐私，也可能造成风险防范措施的失效；且一旦公开，就存在在一定范围内将影响公共安全和社会稳定的可能性，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
关于参与实施强拆的执法机关名称和执法人员的名单及执法证应否公开问题。由于本案系人民法院裁定准予执行后的强制拆除，不论是准予执行的行政裁定书还是其后的强制执行通知，以及现场执法人员的身份表示，均已经明确组织实施强拆的执法机关系拱墅区政府，再审申请人也已明确知悉此节信息。行政机关依申请公开信息，只是提供行政机关以一定形式记录、保存的已经存在的信息，不因为申请人的请求而承担为其制作信息的义务。要求公开参与实施强拆的各行政执法机关名称和各行政执法人员的名单及行政执法证，已经明显属于要求行政机关加工、汇总的信息，行政机关对此类申请可以不予支持。尤其重要的是，有关执法人员名单和执法证，均属于政府机关内部人事管理信息，公开历次参与执法的人员名单和包括个人信息的执法证件，可能影响今后行政执法活动的顺利进行或者威胁相关人员人身安全，且当此类信息公开的重要性显著小于公开可能带来的危害性时，信息公开义务主体可以依法决定不予公开。
关于“全程录音录像资料”公开申请是否已经依法得到处理问题。拱墅区政府虽然组织实施了强制搬迁，但并不意味着拱墅区政府即制作或者保存了强制搬迁全过程的所有信息，也不意味着强制搬迁全过程形成的所有信息均属于需要公开的信息。政府组织实施，多个执法机关参与的强制搬迁，政府的信息公开义务也仍然遵循“谁制作谁公开，谁保存谁公开”的要求，政府不需要也不可能公开具体职能部门自身在实施过程中形成的政府信息，也不应当成为整个实施过程信息的公开义务主体；其信息公开义务止于公开其实际制作和保存的信息为限。根据再审申请人提供全部录音录像资料的信息公开申请，拱墅区政府向其提供了由其保存的公证书及附财物登记清单、光盘。再审申请人虽然主张拱墅区政府未将全程录音录像资料公开，但由于其既未提供拱墅区政府应当保存全部录音录像资料的法律依据，也未提供证据或者证据线索证明拱墅区政府尚保存有其他录音录像资料未公开，在拱墅区政府经检索并陈述已经公开了与再审申请人户强制执行过程有关的全部资料情况下，应当认为拱墅区政府已经依法履行了信息公开义务。
需要说明的是，为保障公民、法人或者其他组织知情权，促进行政机关依法及时、准确公开政府信息，《中华人民共和国政府信息公开条例》不仅规定公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，还规定对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，公民、法人或者其他组织可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。因而，对政府信息公开纠纷，并非所有均需通过行政诉讼渠道解决，法律还规定了相应的行政机关内部监督和行政监察程序。鉴于司法审查强度的有限性和人民法院依职权调取证据的局限性，行政机关内部监督程序和行政监察程序在解决政府信息不存在引发的纠纷方面，有其自身优势。行政机关未尽合理检索查找义务，或者故意隐瞒政府信息，构成不依法履行政府信息公开义务的，信息公开申请人可依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第一款的规定，向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。
综上，郑金德的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人郑金德的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 王晓滨
审 判 员 白雅丽
二〇一八年六月二十五日
法官助理 杨礼崧
书 记 员 于 露