最高法院案例 : 不履行征收补偿协议约定义务的催告通知书不具有可诉性
土地征收过程中，行政机关与被征收人达成征收补偿协议，约定自行搬迁期限后，被征收人未在约定期限内自行搬迁，行政机关依法发出催告履行通知书催告履行的行为，仅仅是对征收补偿协议约定义务的重复告知行为，并未对被征收人设定新的权利义务，属于对当事人权利义务不产生实际影响的程序性告知行为，是不可诉的行政行为。
（2017）最高法行申6500号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）崔焕荣。
委托代理人李昭山。
委托代理人杨丹。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼中黎族苗族自治县人民政府。
法定代表人王琼龙。
委托代理人王俊美。
委托代理人廖波。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼中黎族苗族自治县国土资源局。
法定代表人ＸＸ敏。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省琼中黎族苗族自治县营根镇人民政府。
法定代表人程锋。
再审申请人崔焕荣因诉被申请人海南省琼中黎族苗族自治县人民政府（以下简称琼中县政府）、琼中黎族苗族自治县国土资源局（以下简称琼中国土局）、琼中黎族苗族自治县营根镇人民政府（以下简称营根镇政府）搬迁通知及征地补偿一案，不服海南省高级人民法院于2016年12月22日作出的（2016）琼行终478号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年8月21日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
2009年12月15日，琼中县政府为确保营根河综合治理工程项目征地工作顺利进行，作出琼中府（2009）68号《关于印发琼中县营根河综合治理工程项目征地补偿标准的通知》（以下简称68号补偿标准），该文件第三部分规定，房屋及附属设施的征收补偿标准参照百花岭体育公园征地拆迁补偿标准执行（详见其附件二），附件二序号8关于鱼塘的补偿标准是每亩2000元。崔焕荣经营的百花繁殖场，在征地拆迁范围内。2010年3月9日、2010年12月11日、2011年1月29日，琼中国土局分别与崔焕荣签订《青苗、构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县百花廊桥旅游公路建设征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》《琼中县营根洋开发项目征收土地青苗、地上构筑物及附着物补偿协议书》（以下简称3份补偿协议），对被征收土地上崔焕荣所有的青苗、构筑物及附着物等予以补偿。其中，对面积分别合计为34.87亩和10.7亩的两口鱼塘，均以每亩3600元予以补偿。上述3份补偿协议签订后，琼中国土局已按照协议约定，向崔焕荣支付全部补偿款。上述3份补偿协议均约定：“本协议签订后的5天内，乙方（崔焕荣）应将甲方（琼中国土局）用地范围内的所有青苗、构筑物及附着物自行处理干净，如不按时清理，甲方一旦动工清理平整，所造成的损失甲方概不负责。”2011年3月2日，琼中县渔业局根据百花繁殖场的要求，邀请海南省水产技术推广站，对该繁殖场的养殖生物的损失进行补偿评估。2011年3月5日，海南省水产技术推广站作出《关于琼中县营根镇项目建设征地造成百花鱼苗繁殖场养殖生物损失补偿的评估报告》,该报告称根据繁殖场的正常培育苗种能力，以征地可能引起一年苗种培育利润损失作为计算补偿的标准，将繁殖场现有的七个品种，以每个品种分为亲鱼和苗种两种类型，参照目前市场价格，分别评估，计算出相应的价值。其中，草鱼价值160尾13公斤/尾70元/公斤=14.56万元，鱼苗年产值为24.57万元；鳙鱼价值120尾10公斤/尾60元/公斤=7.2万元，鱼苗年产值为9.72万元；鲢鱼价值320尾3公斤/尾50元/公斤=4.8万元，鱼苗年产值为3.276万元；家鲮鱼价值230尾1.5公斤/尾60元/公斤=2.07万元，鱼苗年产值6.075万元；淡水白鲳鱼价值196尾9公斤/尾80元/公斤=14.112万元，鱼苗年产值81万元；印度鲮鱼价值150尾2.5公斤/尾50元/公斤=1.875万元，鱼苗年产值3.6万元；新吉富罗非鱼10500尾0.6公斤/尾25元/公斤=15.75万元，鱼苗年产值30万元。2016年2月20日，崔焕荣向琼中县政府提交《关于琼中县营根洋项目建设造成百花鱼苗繁殖场养殖生物损失的补偿要求报告》，要求按照3倍补偿苗种年产值，共计535.09万元。2016年3月8日，营根镇政府作出营府通（2016）01号《搬迁通知》（以下简称1号搬迁通知），要求繁殖场于2016年3月22日前自行完成搬迁工作，逾期政府将组织有关部门实施强制搬迁，届时所造成的一切损失由其自负，限期内可向具有管辖权的法院起诉或向县人民政府提交新的补偿依据。营根镇政府至今未对崔焕荣的鱼塘实施强制搬迁。2016年4月25日，崔焕荣提起本案行政诉讼，请求撤销营根镇政府作出的1号搬迁通知，并要求琼中县政府、琼中国土局、营根镇政府共同补偿其鱼亲本及鱼苗种产值经济损失535.087万元。
海南省第一中级人民法院（2016）琼96行初83号行政判决认为，2010年，琼中国土局与崔焕荣签订3份补偿协议，并已按照3份补偿协议的约定支付补偿款，但崔焕荣未按照协议的约定完成鱼塘搬迁工作。2016年，营根镇政府作为具体负责土地征收工作的单位，作出1号搬迁通知主体适格，程序合法。琼中国土局支付的补偿金额明显高于68号补偿标准规定的鱼塘按每亩2000元进行补偿的标准，且崔焕荣仅为被征收土地的承包经营者，无权主张琼中县政府给其支付土地补偿费。自琼中国土局于2010年与崔焕荣达成3份补偿协议至2016年要求崔焕荣自行搬迁止，6年来崔焕荣一直在被征土地上养殖各类鱼亲本及鱼苗种，其主张的各类鱼亲本及鱼苗种的产值损失系因其自身行为造成，应由其对自身的损失予以负责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回崔焕荣的诉讼请求。崔焕荣不服，提起上诉。
海南省高级人民法院（2016）琼行终478号行政判决认为，崔焕荣主张鱼亲本及鱼苗种年产值损失，属青苗补偿范畴，应按征收土地被征收前3年平均年产值的6-10倍补偿。崔焕荣所指的补偿标准，实际是土地补偿费的支付标准，一审判决驳回其该项请求，并无不当。崔焕荣还主张1号搬迁通知违法。但根据3份补偿协议的约定，崔焕理应自行将包括鱼塘在内的青苗、构筑物及附着物清理干净，逾期不履行搬迁义务，营根镇政府受琼中国土局委托，作出1号搬迁通知，主体适格，程序合法。崔焕荣未就征收土地行为及清理鱼塘行为提起诉讼，征收土地及清理鱼塘行为的合法性问题不属本案审查范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。
崔焕荣申请再审称：1.鱼亲本及鱼苗种属青苗补偿范畴，琼中县政府、琼中国土局、营根镇政府应参照《海南经济特区土地管理条例》第二十九条规定，对鱼塘按平均年产值6-10倍的标准支付补偿费535.087万元。2.1号搬迁通知作出的依据不明确，一、二审应审查征收土地是否合法，是否出于社会公共利益需要。3.本案诉讼过程中，琼中县政府强行清理鱼塘，未停止行政行为执行，程序违法。请求撤销一、二审判决，依法对本案予以再审。
琼中县政府答辩称：双方就青苗、附着物、构筑物、鱼塘等达成3份补偿协议，琼中国土局已支付全部补偿款。鱼塘里的鱼亲本及鱼苗不是附着在土地上不可迁移的生物，不属于补偿范围。崔焕荣亦非土地所有权人，不是土地补偿款的补偿对象，其诉请没有事实和法律依据。请求驳回崔焕荣的再审申请。
琼中县国土局、营根镇政府均未提交书面答辩意见。
本院经审查认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一、二、四款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《海南经济特区土地管理条例》第二十九条第二款第（一）项、第五款规定，征收水田、旱田、菜地、园地和鱼塘，土地补偿费补偿标准按该土地被征收前3年平均年产值的6-10倍支付。征地统一年产值标准、青苗补偿标准及地上附着物补偿标准，由市、县、自治县人民政府组织测算，报省人民政府批准后公布执行，并应当定期调整。琼府（2009）41号通知的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》第一条规定，青苗补偿标准是指国家征收农民集体所有土地时，对其地上短期农作物、中长期经济作物以及林木等苗木给予产权人的经济补偿。根据上述规定，鱼塘补偿属于土地征收中的其他构筑物补偿，不是土地补偿，也不是青苗补偿，应当按照市、县政府制定的地上构筑物的补偿标准依法予以补偿。本案中，通过协议方式，琼中县政府已经对崔焕荣被征收的鱼塘予以每亩3600元的构筑物价值补偿，该补偿标准高于68号补偿标准确定的每亩2000元的补偿标准，崔焕荣的鱼塘已经得到充分补偿。崔焕荣主张应参照《海南经济特区土地管理条例》第二十九条鱼塘按年产值6-10倍的标准支付补偿费。但是，上述规定是对被征收鱼塘的土地补偿费补偿标准的规定，崔焕荣并非本案集体土地的所有权人，主张土地补偿费缺乏法律根据。同时，被征收鱼塘中的各类鱼的价值，在鱼塘被拆除之前，崔焕荣完全可以自行捕捞出售，不会产生鱼的损失；鱼苗年产值属于将来可得利益，不属于征收补偿范围。对崔焕荣的上述主张，本院不予支持。崔焕荣还主张，本案诉讼中琼中县政府强行清理鱼塘，该行为不是本案被诉行政行为，不属于本案审查范围，如果对该行为有异议，可以另行通过法定途径予以救济。
应当指出的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。土地征收过程中，行政机关与被征收人达成征收补偿协议，约定自行搬迁期限后，被征收人未在约定期限内自行搬迁，行政机关依法发出催告履行通知书催告履行的行为，仅仅是对征收补偿协议约定义务的重复告知行为，并未对被征收人设定新的权利义务，属于对当事人权利义务不产生实际影响的程序性告知行为，是不可诉的行政行为。一、二审受理崔焕荣对1号搬迁通知的起诉并进行实体审理不妥。但是，鉴于本案系崔焕荣申请再审，人民法院不宜作出对申请人更为不利的裁判，本案不予再审。
综上，崔焕荣的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：
驳回崔焕荣的再审申请。
审 判 长 郭修江
审 判 员 司明灯
审 判 员 龚 斌
二〇一七年十二月四日
法官助理 黄宁晖
书 记 员 陈清玲