最高法院判例：权利行使也应遵循法律规定的方式
向行政机关申请获取政府信息，是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利，但这种权利的行使也应遵循法律规定的方式。按照《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门均指定专门的政府信息公开工作机构，具体承办本行政机关的政府信息公开事宜，公民、法人或者其他组织申请政府信息公开，也应向政府信息公开工作机构提出，向其他机构甚至向行政机关法定代表人个人提出，都不符合法律的要求，由此带来的耽误、丢失等不利后果，应当由申请人承担。行政机关答复政府信息公开申请的期限也应当从申请书到达政府信息公开工作机构之日起计算。
《政府信息公开条例》第二十条第二款规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”作出这种要求，是为了确保行政机关能够更准确、更迅速、更符合申请人需求地提供政府信息。对于这种本质上有利于申请人的要求，申请人应当遵循。在申请内容不明确的情况下，行政机关有权依照《政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定，“告知申请人作出更改、补充”。而这种告知行为系行政机关基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处置，是一种中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一项的规定，针对告知行为提起诉讼的，人民法院不予受理。即便不是直接针对告知行为提起诉讼，而是请求人民法院确认行政机关逾期不予答复违法，或者请求人民法院责令行政机关履行答复职责，也会因申请人并未按照行政机关的告知作出更改、补充，而导致行政机关作出答复的前提不能成就，起诉的时机并不成熟。
《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”这一规定体现了依申请提供政府信息“以申请人指定的形式为原则，以法律规定的其他形式为例外”的原则。按照《政府信息公开条例》第二十条第二款第三项的规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”，这种形式要求不是指泛泛地说一声“公开、公布”，而要指定具体的获取信息的方式，例如，查阅档案、复制档案、获取经过核实的副本、获取电子邮件、通过传真获取，等等。既然法律要求申请书中应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”，在此项内容欠缺的情况下，行政机关告知申请人作出补充，应属必要。
（2017）最高法行申7093号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）储可付，男，1965年12月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）王少林，男，1955年2月17日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市清河东路539号。
法定代表人孙正东，该市人民政府市长。
一审原告于传军，男，1950年10月26日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。
再审申请人储可付、王少林因储可付、王少林、于传军（以下称储可付等三人）诉阜阳市人民政府（以下简称阜阳市政府）不履行政府信息公开法定职责一案，不服安徽省高级人民法院（2016）皖行终720号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
安徽省阜阳市中级人民法院一审查明：2015年12月7日，储可付等三人通过EMS快递寄送了单号为1099514334106的邮件，收件人为阜阳市市长李平，快递单品名一栏为空白，阜阳市政府的收发部门于2015年12月8日签收该快递。阜阳市政府以于2016年1月18日收到储可付等三人的信息公开申请为由，电话通知储可付在法定期限内补充其三人的身份证复印件、通信信息及获取政府信息的用途，同时告知其无正当理由拒绝补充、更正或者逾期补充、更正证件材料的，视为放弃申请。储可付等三人认为阜阳市政府收到信息公开申请后，未在法定期限内予以答复，故请求人民法院确认阜阳市政府不履行信息公开法定职责的行为违法，判令其依法公开信息并承担本案诉讼费。
安徽省阜阳市中级人民法院一审认为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十条的规定，信息公开申请应当包括：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。储可付等三人的《信息公开申请书》未载明申请公开的政府信息的形式要求，不符合行政法规规定的对政府信息公开申请书内容的形式要求。储可付等三人邮寄的《信息公开申请书》的收件人为阜阳市市长，市长不是法定的信息公开的机关，故储可付等三人的信息公开申请不符合行政法规规定的法定方式。储可付等三人要求阜阳市政府履行信息公开法定职责不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出（2016）皖12行初50号行政判决，驳回储可付等三人的诉讼请求。
储可付、王少林不服，提起上诉。
安徽省高级人民法院对一审法院认定的案件事实予以确认，另查明，2016年1月18日，阜阳市市长李平收到储可付通过EMS快递邮寄的《信息公开申请书》，同日李平将该申请书批转本行政机关负责信息公开的机构办理。
安徽省高级人民法院二审认为：本案的争议焦点为：一、阜阳市政府是否通过EMS快递的方式收到涉案信息公开申请；二、阜阳市政府收到涉案信息公开申请的时间应如何起算；三、阜阳市政府的答复行为程序是否合法。围绕上述焦点，该院评判如下：关于焦点一。阜阳市政府具有政府信息公开的法定职责。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第二款第二项规定，在起诉被告不作为的案件中，原告应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料，但原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的除外。本案中，储可付向阜阳市政府邮寄了EMS快递，收件人李平为阜阳市市长，收件地址为阜阳市政府住所地，该快递由阜阳市政府收发室签收，且涉案《信息公开申请书》记载，该申请书系由市长李平批转给本行政机关负责信息公开工作的部门，故储可付等三人提供的证据能够证明其已通过EMS快递的方式向阜阳市政府提交了信息公开申请。阜阳市政府辩解其并非通过EMS快递的方式收到《信息公开申请书》，但并未向人民法院提供证据证明其通过何种方式取得《信息公开申请书》，亦未向李平本人及单位收发室了解已签收的EMS具体内容，故可认定阜阳市政府系通过EMS快递的方式收到涉案信息公开申请。关于焦点二。储可付向阜阳市政府邮寄的EMS收件人李平为阜阳市市长，内件品名一栏亦为空白，且其亦未在快递详情单上注明政府信息公开等字样，收发室从快递单的外观形式上根本无法辨识该邮件系公务信函，致使其将该邮件视为私人信件转交李平本人处理。直至2016年1月18日，李平发现该邮件系《信息公开申请书》，当日其通过机关公文流转渠道将此信函转交相关职能部门办理。因自2015年12月8日签收邮件起至2016年1月18日止，上述被耽误的期限系因申请人提交申请瑕疵所致，并非阜阳市政府自身原因所造成，理应予以扣除，故阜阳市政府收到《信息公开申请书》的时间应从2016年1月18日起算。关于焦点三。根据《政府信息公开条例》第二十四条第二款规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复；不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复。阜阳市政府于2016年1月18日收到申请人的信息公开申请，于2016年1月21日通过电话方式答复，告知申请人补正相关材料，符合上述行政法规规定，并未超过法定答复期限，故该答复行为程序合法。综上，储可付、王少林的上诉理由不能成立，不予支持。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确。判决驳回上诉，维持原判。
储可付、王少林向本院申请再审称:1.再审申请人邮寄的信息公开申请书形式合法，再审被申请人不能以内件品名一栏是空白和收件人是再审被申请人的法定代表人为由，就拒绝公开；2.其在信息公开申请书中写明了“公开、公布”，原审未查明这就是申请公开政府信息的形式要求；3.即使信息公开申请不符合形式要求，也不应成为不履行法定答复职责的理由。请求：1.撤销一审和二审判决；2.确认再审被申请人不履行答复职责的行政行为违法；3.判令再审被申请人依法公开其申请公开的政府信息；4.一审和二审诉讼费由再审被申请人承担。
本院认为：本案涉及政府信息公开制度中几个重要的程序问题，也是本案的争议焦点之所在。
一、政府信息公开申请向谁提出
向行政机关申请获取政府信息，是《政府信息公开条例》赋予公民、法人或者其他组织的权利，但这种权利的行使也应遵循法律规定的方式。按照《政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门均指定专门的政府信息公开工作机构，具体承办本行政机关的政府信息公开事宜，公民、法人或者其他组织申请政府信息公开，也应向政府信息公开工作机构提出，向其他机构甚至向行政机关法定代表人个人提出，都不符合法律的要求，由此带来的耽误、丢失等不利后果，应当由申请人承担。行政机关答复政府信息公开申请的期限也应当从申请书到达政府信息公开工作机构之日起计算。本案中，再审申请人投递的EMS将收件人写为阜阳市市长李平，内件品名一栏为空白，且未在快递详情单上注明政府信息公开字样，致使该信件被作为私人信件处理，其责任就不能归咎于行政机关。
二、告知更改、补充及其可诉性
好在李平及时将信件转给了政府信息公开工作机构，政府信息公开工作机构也及时对申请书进行了审查。但其发现，再审申请人邮寄的申请书欠缺相关材料，于是电话通知再审申请人在法定期限内补充储可付等三人的身份证复印件、通信信息及获取政府信息的用途，同时告知其无正当理由拒绝补充、更正或者逾期补充、更正证件材料的，视为放弃申请。这种告知行为具有相应的法律依据。《政府信息公开条例》第二十条第二款规定：“政府信息公开申请应当包括下列内容：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）申请公开的政府信息的内容描述；（三）申请公开的政府信息的形式要求。”作出这种要求，是为了确保行政机关能够更准确、更迅速、更符合申请人需求地提供政府信息。对于这种本质上有利于申请人的要求，申请人应当遵循。在申请内容不明确的情况下，行政机关有权依照《政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定，“告知申请人作出更改、补充”。而这种告知行为系行政机关基于对申请书内容的审查而作出的一种程序处置，是一种中间阶段的行为，尚不属于最终的行政决定，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第一项的规定，针对告知行为提起诉讼的，人民法院不予受理。即便不是直接针对告知行为提起诉讼，而是请求人民法院确认行政机关逾期不予答复违法，或者请求人民法院责令行政机关履行答复职责，也会因申请人并未按照行政机关的告知作出更改、补充，而导致行政机关作出答复的前提不能成就，起诉的时机并不成熟。本案的情况就是如此，所以，一审和二审法院不予支持其诉讼请求，并无不当。
三、对行政机关公开信息的形式要求
再审申请人还认为，“其在信息公开申请书中写明了‘公开、公布’，原审未查明这就是申请公开政府信息的形式要求。”这一认识并未理解法律规定的真实含义。《政府信息公开条例》第二十六条规定：“行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。”这一规定体现了依申请提供政府信息“以申请人指定的形式为原则，以法律规定的其他形式为例外”的原则。按照《政府信息公开条例》第二十条第二款第三项的规定，政府信息公开申请应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”，这种形式要求不是指泛泛地说一声“公开、公布”，而要指定具体的获取信息的方式，例如，查阅档案、复制档案、获取经过核实的副本、获取电子邮件、通过传真获取，等等。既然法律要求申请书中应当包括“申请公开的政府信息的形式要求”，在此项内容欠缺的情况下，行政机关告知申请人作出补充，应属必要。
综上，再审申请人储可付、王少林的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人储可付、王少林的再审申请。
审 判 员 董保军
二〇一七年十一月二十九日