最高法院判例 : 政府信息公开申请的内容描述
根据《政府信息公开条例》第二十条第二款第二项的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，行政机关是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《政府信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，只有在申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索时，行政机关才能启动补正程序，告知申请人对申请内容作出更改或补充，并且在申请人拒绝更改或补充的情况下，行政机关才能不予支持。
《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。也即，行政机关公开政府信息的前提是其制作或者保存该信息，行政机关不负有基于申请人的申请，而为其制作或者保存政府信息的义务。
（2018）最高法行申3488号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）：徐友福，男，1955年10月12日出生，汉族，住上海市浦东新区。
委托诉讼代理人：顾国珠，女，1955年4月2日出生，汉族，住址同上，系再审申请人徐友福之妻。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：上海市浦东新区人民政府。住所地：上海市浦东新区世纪大道****号。
法定代表人：杭迎伟，区长。
再审申请人徐友福诉被申请人上海市浦东新区人民政府（以下简称浦东新区政府）政府信息公开一案，上海市第一中级人民法院于2017年8月18日作出（2017）沪01行初244号行政判决，驳回徐友福的诉讼请求。徐友福不服提出上诉后，上海市高级人民法院于2017年11月29日作出（2017）沪行终750号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。徐友福仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员王晓滨、白雅丽参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
徐友福向本院申请再审，请求：1.撤销一、二审判决；2.依法改判，撤销浦东新区政府作出的编号为2017（告）-2号的《告知书》（以下简称2号《告知书》）行政行为，并判令浦东新区政府重新作出政府信息公开答复。其申请再审的主要事实和理由为：浦东新区政府对徐友福提出的一、三项申请不予提供的依据是《上海市政府信息公开规定》第二十一条，其规定如下：“公民、法人或者其他组织依照《信息公开条例》第十三条规定向行政机关申请公开政府信息的，应当提交载明下列内容的申请书：（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；（二）明确的政府信息内容，包括能够具体指向特定政府信息的文件名称、文号或者其他特征描述；（三）获取政府信息的方式及其载体形式。公民、法人或者其他组织向行政机关申请公开政府信息的，行政机关可以询问申请人获取政府信息的用途。”本案中，徐友福在补正申请书中已经答复其没有看到文件名称、文号，至今也没有看到政府关于徐友福的宅基地被征用的政府公告信息即补偿方案，故无法提供，但是徐友福已经载明“其他特征描述”，提供了三张宅基地使用证编号、宅基地所处的地址及具体四至范围，表明徐友福需要与该宅基地相关的征地批准文件、补偿方案及周边农用地征用的批准文件。所以徐友福提出的申请内容是明确的，浦东新区政府应当依法答复。浦东新区政府对徐友福提出的第二项申请的答复，是以信息不存在为由拒绝提供政府信息的，应当证明其已经尽到了合理检索义务。浦东新区政府依据的是《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《信息公开条例》）第二十一条第三项的规定，但是该项还要求：对能够确定政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。徐友福提出的第二项信息属于《信息公开条例》第九条第一项规定的，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，浦东新区政府没有证明其已经尽到合理检索义务。另外，浦东新区政府作为地方政府应当清楚哪些部门或者下级行政机关有权可以收回宅基地并制作或获取补偿方案，能够确认相关的政府信息公开机关，并告知徐友福该行政机关的名称、联系方式，但是浦东新区政府作出的2号《告知书》没有告知徐友福这些政府信息，没有履行应当履行的义务，是违法的。事实上，浦东新区政府的编号为2016(补)-233号补充告知时，已经根据徐友福的申请内容以便民方式向徐友福提供了一部分相关的政府文件。例如浦东新区政府提供的沪浦土征（93）007号文件，已经概括了陈家墩村九个生产队的土地征用。
本院认为，根据《信息公开条例》第二十条第二款第二项的规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，申请中应当包括申请公开的政府信息的内容描述。实践中，为方便行政机关查找检索并及时提供政府信息，公民、法人或者其他组织在进行内容描述时，一般应当包括明确的文件名称、文号或者其他特征性描述。在判断信息公开申请中“内容描述”是否明确具体，行政机关是否能够检索、查找到该政府信息时，要处理好群众习惯用语与法律专业术语之间的关系，只要申请中对内容描述和特征描述能够被理解和识别，不会发生歧义，可以进行查找检索，行政机关就不能以内容描述不明确不具体为由拒绝答复，更不能以制作或保存的政府信息内容或者名称与申请中的内容描述不完全一致为由，不予提供。另外，根据《信息公开条例》第二十一条第四项的规定，申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。因此，只有在申请人的申请内容不明确、不具体，难以查找和检索时，行政机关才能启动补正程序，告知申请人对申请内容作出更改或补充，并且在申请人拒绝更改或补充的情况下，行政机关才能不予支持。
另外，《信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。也即，行政机关公开政府信息的前提是其制作或者保存该信息，行政机关不负有基于申请人的申请，而为其制作或者保存政府信息的义务。
具体到本案中，徐友福将申请公开的信息内容表述为：“1.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地的批准文件；2.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地的补偿方案；3.贵府批准征用申请人宅基地使用证所载土地周边农用地的批准文件。”从内容描述来看，案涉第一、三项信息指向的批复及补偿方案能够特定化，并不存在不能够被识别的问题。浦东新区政府关于徐友福提交第一、三项申请内容不明确的认定不符合《信息公开条例》的相关规定。需要说明的是，浦东新区政府在通知徐友福补正申请内容的同时，已经将其能查找的可能涉及徐友福要求公开的批复在内的共计九份批复一并提交给徐友福，也即针对徐友福的第一、三项申请，浦东新区政府已经实际履行政府信息公开职责，法院再责令其向徐友福提供案涉批复已无实际意义，因而在此仅对浦东新区政府答复理由予以指正。
针对徐友福申请公开的第二项信息，浦东新区政府告知徐友福：因其未制作案涉信息，该信息不存在。对未制作上述信息原因，浦东新区政府在一审庭审过程中陈述，案涉土地征收时并无制定案涉补偿方案的法律规定。在浦东新区政府明确答复没有制作上述信息并且作出说明的情况下，法院在审理政府信息公开类案件时，不能责令其为徐友福制作其所申请的信息。至于浦东新区政府是否应该制作或者保存相关信息以及未制作或者未保存相关信息是否合法问题，属于行政机关是否履行职责范畴，不属政府信息公开类案件审查范围。一、二审法院判决驳回徐友福的诉讼请求及上诉，符合法律规定。
综上，徐友福的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人徐友福的再审申请。
审 判 长 耿宝建
审 判 员 王晓滨
审 判 员 白雅丽
二〇一八年六月二十八日
法官助理 孙辉妮
书 记 员 于 露