最高法院判例:集体土地上房屋的强制拆除

无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。

政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动。但需要特别注意的是，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。之所以明确“先补偿、后拆迁（执行）”原则，根本目的在于保障被征收人在土地或房屋被征收后，获得安置补偿前的基本生活或生产经营条件。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成安置补偿协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可安置补偿后的自愿处分行为。

房屋征收补偿的过渡条款是房屋被拆除之后获得实际安置之前，双方当事人关于过渡方式、过渡期限和过渡费用的具体安排，不同于作为征收补偿主要内容的补偿方式、补偿金额、安置地点和面积等主要条款，过渡条款并不能从根本上保障被征收人的安置补偿权益，仅有过渡条款的过渡协议不能替代整体的安置补偿协议，过渡协议中约定的将房屋交由征收机关拆除的内容，必须与明确约定征收补偿主要条款的安置补偿协议结合后，方可作为征收机关拆除被征收房屋的合法依据，仅就过渡问题签订的过渡协议，即使协议中约定拆除房屋的内容，在征收机关完成安置补偿工作之前，也不能作为拆除被征收房屋的合法依据。

（2018）最高法行申4205号

再审申请人(一审被告、二审上诉人)：宝鸡市渭滨区人民政府。住所地：陕西省宝鸡市渭滨区公园路212号。

法定代表人：苏少敏，该区人民政府区长。

委托代理人：刘岩，该区人民政府工作人员。

委托代理人：陆威，陕西宝吉律师事务所律师。

被申请人(一审原告、二审上诉人)：于润桃，男，汉族，1938年6月13日出生，住陕西省西安市灞桥区。

再审申请人陕西省宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）因于润桃诉渭滨区政府行政强制拆除一案，不服陕西省高级人民法院（2017）陕行终698号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

渭滨区政府申请再审称，1.根据渭滨区政府与于润桃签订的《拆迁过渡协议》约定，于润桃领取了拆迁过渡费和奖励金，将房屋交付给渭滨区政府后，即丧失了房屋所有权，于润桃以房屋被拆毁为由提起诉讼不具有原告主体资格；2.涉案《拆迁过渡协议》已经明确约定对于润桃安置补偿标准、程序和途径，不存在未进行安置补偿的情形；3.渭滨区政府虽为诉争范围内征迁补偿安置工作的责任主体和实施主体，但事实上主导拆除行为的是陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村村民委员会（以下简称陈家村村委会），渭滨区政府没有组织、安排实施强拆行为，原审法院认定渭滨区政府强拆行为违法没有事实依据。请求撤销原判，依法再审。

本院认为，针对渭滨区政府申请再审的事由，结合原审判决主要内容，本案应审查的焦点问题是：1.渭滨区政府是否为本案适格被告；2.强制拆除行为是否违法;3.渭滨区政府提出依据涉案《拆迁过渡协议》约定，于润桃应当将房屋交由其实施拆迁的理由能否成立。

关于渭滨区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：”行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十四条第二款规定：”当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。”上述规定明确了在行政委托中，被委托方以委托方的名义代行委托方的职权，所实施行为的法律责任由委托方承担，如当事人对受委托方作出的行为不服提起行政诉讼，应当以委托方为被告。本案中，渭滨区政府作为涉案房屋所在区域内的法定征地实施主体，具有依法组织实施征收行为的法定职权。渭滨区政府下设的陕西省宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造指挥部办公室（以下简称陈家村城改办）与陈家村村委会签订了《宝鸡市渭滨区神农镇陈家村城中村改造项目开发建设协议》，约定由陈家村村委会协助陈家村城改办做好改造区域内被拆迁户房屋和附属物的拆除及垃圾清运工作。陈家村城改办系由陕西省宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文设立，陕西省宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组属于渭滨区政府的内设机构，故陈家村城改办与陈家村村委会签订协议的法律后果应当由渭滨区政府承担。据此，渭滨区政府与陈家村村委会之间构成行政委托关系,陈家村村委会组织实施强制拆除于润桃房屋的行为系代渭滨区政府实施的受委托行为，相应的法律责任依法应当由渭滨区政府承担，于润桃以渭滨区政府为被告提起本案诉讼并无不当。

关于强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：”违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：”县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：”被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”该条虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案渭滨区政府，既没有依法作出责令交出土地决定，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对涉案房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认该拆除行为违法并无不当。

关于渭滨区政府提出依据涉案《拆迁过渡协议》约定，于润桃应当将房屋交由其拆除，拆除行为并不违法的理由能否成立的问题。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定：“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”据此，政府征收作为物权变动的特殊形式，因征收决定的作出而直接导致物权变动。但需要特别注意的是，在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋或者土地的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋除应当遵循“无补偿则无征收”的原则外，还应当遵循“先补偿、后拆迁（执行）”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。该原则不仅体现在相关法律的原则性规定中，还细化在国务院相关规定和司法解释中，如《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》第二条规定，征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题。切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障；《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条明确，土地管理部门申请人民法院强制执行责令交出土地决定的,应符合被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿等条件；《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第六条规定，征收补偿决定明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障的，人民法院应当裁定不准予执行。之所以明确“先补偿、后拆迁（执行）”原则，根本目的在于保障被征收人在土地或房屋被征收后，获得安置补偿前的基本生活或生产经营条件。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。实践中存在征收机关与被征收人达成安置补偿协议后，被征收人主动将土地或房屋交征收机关处理，征收机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴，该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可安置补偿后的自愿处分行为。本案中，渭滨区政府和于润桃签订的涉案《拆迁过渡协议》约定了过渡费、搬迁费和奖励金，但没有关于被征收土地和房屋的安置补偿条款，渭滨区政府此后亦未对于润桃作出明确安置地点、支付或提存补偿款的安置补偿行为。在此情况下，双方约定被征收人将房屋交征收机关拆除的内容，能否作为征收机关实施拆除行为的合法性基础?房屋征收补偿的过渡条款是房屋被拆除之后获得实际安置之前，双方当事人关于过渡方式、过渡期限和过渡费用的具体安排，不同于作为征收补偿主要内容的补偿方式、补偿金额、安置地点和面积等主要条款，过渡条款并不能从根本上保障被征收人的安置补偿权益，仅有过渡条款的过渡协议不能替代整体的安置补偿协议，过渡协议中约定的将房屋交由征收机关拆除的内容，必须与明确约定征收补偿主要条款的安置补偿协议结合后，方可作为征收机关拆除被征收房屋的合法依据，仅就过渡问题签订的过渡协议，即使协议中约定拆除房屋的内容，在征收机关完成安置补偿工作之前，也不能作为拆除被征收房屋的合法依据。因此，本案渭滨区政府仅依据《拆迁过渡协议》主张于润桃应按照约定将房屋交由其实施拆除的抗辩理由不能成立。

综上，渭滨区政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回陕西省宝鸡市渭滨区人民政府的再审申请。

审判长　李　涛

审判员　杨　卓

审判员　丁晓明

书记员　赵　贝