最高法院判例：“公告”政府信息不是依申请公开政府信息的形式

法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请，目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利，法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息，所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息，可能是主动公开政府信息的形式，却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息，超出了自己需要的范围，实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求，实质是主张不特定公众的权利。这样的诉求不仅与《行政诉讼法》的立法宗旨不符，而且也被《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条所明确禁止。

（2018）最高法行申3922号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）解恒顺，男，1945年5月13日出生，汉族，住河南省孟州市。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）孟州市人民政府，住所地河南省孟州市大定路中段。

法定代表人吕沛，该市人民政府市长。

再审申请人解恒顺因诉孟州市人民政府（以下简称孟州市政府）政府信息公开一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终3203号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员仝蕾参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

河南省焦作市中级人民法院一审查明：2017年4月28日，解恒顺向孟州市政府提出政府信息公开申请，申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿安置方案。2017年5月15日，孟州市政府办公室作出《非本机关政府信息告知书》，载明：经查，解恒顺申请获取的政府信息不属于本机关的掌握范围，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条规定，建议向国土资源局咨询。孟州市政府于2017年5月17日向解恒顺邮寄送达上述告知书。解恒顺收到该告知书后不服，于2017年5月25日向法院提起行政诉讼，请求：撤销孟州市政府2017年5月15日的《非本机关政府信息告知书》；判令其依法公开（公告）太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。

河南省焦作市中级人民法院一审认为：解恒顺向孟州市政府申请公开的政府信息为太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿安置方案，本案的争议焦点是解恒顺申请公开的政府信息孟州市政府应否公开。1.关于太澳高速公路孟州段建设用地批准文件。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。《政府信息公开条例》第十一条第三项规定，设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。根据以上规定，太澳高速公路孟州段建设用地批准文件即使由国务院制作，因属于孟州市政府主动公开的范围，解恒顺申请公开的，孟州市政府亦应公开。孟州市政府称解恒顺申请公开的建设用地批准文件系由国务院制作其并不掌握的理由不能成立，不予支持。2.关于征地补偿安置方案。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见……《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开……根据以上规定，征地补偿安置方案的制作机关是孟州市土地管理部门，不论孟州市政府是否保存征地补偿安置方案的信息，公开该信息的义务机关仍是作为制作机关的孟州市土地管理部门，故孟州市政府称不是征地补偿安置方案的制作主体的理由成立，解恒顺要求孟州市政府公开该政府信息的请求不应支持。综上所述，孟州市政府办公室于2017年5月15日作出的《非本机关政府信息告知书》中对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知适用法律错误，但对解恒顺申请公开征地补偿安置方案的部分告知正确，故对该告知书应予部分撤销。同时应指出，解恒顺是向孟州市政府申请政府信息公开，但孟州市政府以其办公室的名义作出告知不当，以后应予改正。解恒顺要求撤销《非本机关政府信息告知书》中太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知及要求孟州市政府公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件的请求成立，应予支持；解恒顺要求撤销《非本机关政府信息告知书》中征地补偿安置方案的部分及要求孟州市政府公开征地补偿安置方案的请求不能成立，不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款、第十二条第一项之规定，作出（2017）豫08行初78号行政判决：一、撤销孟州市政府办公室于2017年5月15日作出的《非本机关政府信息告知书》中对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知；二、责令孟州市政府于判决生效之日起十五个工作日内向解恒顺公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件；三、驳回解恒顺要求撤销孟州市政府办公室于2017年5月15日作出的《非本机关政府信息告知书》中征地补偿安置方案部分的告知及要求孟州市政府公开征地补偿安置方案的诉讼请求。

解恒顺不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：本案系因解恒顺对焦作市政府未予公开政府信息不服提起的行政诉讼，故人民法院依法审查的内容应为焦作市政府未予公开解恒顺请求公开的有关政府信息的行为是否合法，并不能对有关政府信息中涉及的行政行为进行合法性审查，因此解恒顺上诉称“焦作市中级人民法院未对本案进行依法审理，导致未对批准用地行政行为是否合法进行审查，致使事实不清”的理由不能成立。《政府信息公开条例》第十七条规定，行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。根据以上规定，涉案征地补偿安置方案的制作机关是孟州市土地管理部门，因此公开该信息的义务机关应为孟州市土地管理部门，解恒顺要求孟州市政府公开征地补偿安置方案缺乏依据，不能成立，原审判决据此未支持解恒顺的该项诉讼请求正确，不存在篡改其诉讼请求的情况。另外，原审判决鉴于支持了解恒顺的部分诉讼请求，从而判决解恒顺负担本案一半的诉讼费用符合法律规定，并无不当。综上，解恒顺的上诉请求缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理适当，依法应予维持。据此判决驳回上诉，维持原判。

解恒顺向本院申请再审称：1.原审法院没有根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六条的规定对被诉行政行为的合法性进行审查。2.原审法院只是判令公开，没有判令公告，是篡改了他的诉讼请求，违反了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款的规定。3.二审判决对于事实的叙述调换了被上诉人，将孟州市政府表述为焦作市政府。4.一审判决后，孟州市政府虽然向其提供了太澳高速公路孟州段建设用地批准文件，但告知书中只有文件标题，并无文件内容，二审判决属于虚假叙述。综上，请求：1.撤销一审和二审判决，重新审理本案；2.认定太澳高速公路孟州段建设用地被申请人是未批先占、非法占地行为；3.判令被申请人重新依法征收太澳高速公路孟州段建设所占用的土地；4.责令被申请人依法公开公告太澳高速公路孟州段建设用地批准方案和征地补偿安置方案；5.责令被申请人承担非法占地的法定过错责任，赔偿申请人因此造成的经济损失；6.责令被申请人承担本案原审、终审诉讼费。

本院认为：《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”这是公民、法人或者其他组织就政府信息公开事项申请行政复议或者提起行政诉讼的法律依据。按照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第一条第一款的规定，所谓“政府信息公开工作中的具体行政行为”，一般是指行政机关针对政府信息公开申请进行答复处理的行为，包括：向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；认为行政机关在政府信息公开工作中的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。通常情况下，一些政府信息往往与某个具体行政行为有所关联，例如行政处罚决定书之于行政处罚行为、征地补偿安置方案之于征地补偿行为，但后者并不属于“政府信息公开工作中的具体行政行为”。政府信息公开诉讼所要解决的，只是政府信息是否应当公开、应当如何公开的问题；被诉的具体行政行为通常是指行政机关拒绝公开的答复或者不予答复的行为，对与政府信息相关联的其他具体行政行为的合法性进行审查，并不是政府信息公开诉讼的任务。

在本案，解恒顺的诉讼请求是：撤销孟州市政府2017年5月15日的《非本机关政府信息告知书》；判令其依法公开（公告）太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。很显然，本案被诉的具体行政行为是孟州市政府作出的《非本机关政府信息告知书》，审理对象应当是该告知书的合法性以及孟州市政府是否应当向解恒顺公开其所申请公开的太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。原审法院不仅对被诉《非本机关政府信息告知书》的合法性进行了审查，并且判决撤销了其中对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知。再审申请人解恒顺认为原审法院没有根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定对被诉行政行为的合法性进行审查，但他所说的行政行为指向的却是征地和补偿安置行为，显然对政府信息公开诉讼中的被诉行政行为和审理对象存在误解。

通常情况下，政府信息公开诉讼的原告不仅会要求撤销一个拒绝公开的决定，同时还会请求人民法院责令行政机关公开他所申请的政府信息，这个诉讼就属于履行法定职责之诉，而不是撤销诉讼。人民法院不仅要审查拒绝公开决定的合法性，还要对是否应当公开原告所申请的政府信息作出判断。如果各方面的法律和事实条件都齐备，更要判决行政机关在一定期限内公开原告所申请的政府信息。在本案，解恒顺的诉讼请求正是这样——首先是要求撤销孟州市政府作出的《非本机关政府信息告知书》，然后是要求判令被告依法公开（公告）太澳高速公路孟州段建设用地批准文件和征地补偿方案。原审法院在撤销对解恒顺申请公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件部分的告知的同时，还责令孟州市政府于判决生效之日起十五个工作日内向解恒顺公开太澳高速公路孟州段建设用地批准文件。对于征地补偿方案，则因为制作机关是孟州市土地管理部门，并非孟州市政府，依照《政府信息公开条例》第十七条规定的“谁制作谁公开”的原则，驳回了解恒顺的该项诉讼请求。原审法院的裁判符合《行政诉讼法》和《政府信息公开条例》的相关规定。解恒顺认为，原审法院只是判令公开，没有判令公告，是篡改了他的诉讼请求，违反了《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第二款的规定。这也是对于法律制度和司法解释的误解。法律规定公民、法人或者其他组织可以向行政机关提出政府信息公开申请，目的是为了保障申请人自己获取政府信息的权利，法律和司法解释要求尽可能按照法律、法规规定的适当形式提供政府信息，所指也是向申请人本人提供政府信息的形式。向不特定公众“公告”政府信息，可能是主动公开政府信息的形式，却不是依申请公开政府信息的形式。政府信息公开申请人要求行政机关“公告”政府信息，超出了自己需要的范围，实质是要求行政机关向不特定公众主动公开政府信息。公民、法人或者其他组织在政府信息公开诉讼中提出这样的诉求，实质是主张不特定公众的权利。这样的诉求不仅与《行政诉讼法》的立法宗旨不符，而且也被《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三条所明确禁止。

再审申请人解恒顺还认为，二审判决对于事实的叙述调换了被上诉人，将孟州市政府表述为焦作市政府，经查这属于笔误，而且有失裁判文书的严肃，但这一笔误对判决主文并无影响，并不构成法定的再审事由。解恒顺还强调，一审判决后，孟州市政府虽然向其提供了太澳高速公路孟州段建设用地批准文件，但告知书中只有文件标题，并无文件内容，二审判决属于虚假叙述。本院对此进行了核实，孟州市政府称在向解恒顺送达《政府信息公开申请告知书》的同时，一并送达了告知书中所列两份文件。鉴于该问题属于裁判的履行问题，并不构成生效裁判本身引起再审的法定事由，本院对此再审理由不予采纳。

在再审申请书中，解恒顺列举了一系列请求事项，例如，认定太澳高速公路孟州段建设用地被申请人是未批先占、非法占地行为；判令被申请人重新依法征收太澳高速公路孟州段建设所占用的土地；责令被申请人承担非法占地的法定过错责任，赔偿申请人因此造成的经济损失。这些请求既不是政府信息公开诉讼所要解决的问题，也超出了其在一审起诉状中列明的诉讼请求的范围。再审只是对已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的一个特殊纠错程序，再审请求通常只需包含两种请求——撤销已经发生法律效力的判决、裁定、调解书；对案件再次审理。即使人民法院启动再审程序，诉讼标的也仅限于已经发生法律效力的判决、裁定、调解书的诉讼标的，再审申请人不能在再审申请中提出新的诉讼请求。

综上，再审申请人解恒顺的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人解恒顺的再审申请。

审 判 长　李广宇

审 判 员　阎　巍

审 判 员　仝　蕾

二〇一八年六月二十九日

法官助理　骆芳菲

书 记 员　王昱力