最高法院判例：行政机关作出不利决定必须遵守正当程序的要求

在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。

行政 裁 定 书

（2015）行监字第103号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：何培生。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：雷州市人民政府。

法定代表人：吴国雄，该市市长。

委托代理人：陈定阳，该市政府法制局工作人员。

委托代理人：廖友滋，该市政府法制局工作人员。

一审原告、二审上诉人：窦美英。

原审第三人：周美荣。

原审第三人：何玉良。

再审申请人何培生因诉被申请人雷州市人民政府（以下简称雷州市政府）行政复议纠纷一案，不服广东省高级人民法院（以下简称广东高院）（2013）粤高法行终字第266号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

何培生申请再审称：一、原审判决认定雷州市房屋管理局（以下简称雷州市房管局）作出雷房函（2011）69号《关于注销何玉良的雷城镇西湖里22号之一、之二两座房屋所有权登记的决定》（以下简称69号决定）是依据何培生、窦美英的申请作出的，证据不足，属于认定事实错误。二、无法律法规或规章规定因为申请而作出注销登记的决定，一定要事前履行向相关当事人送达告知并接受答辩的程序；一般的注销登记并不需要履行事前告知和接受申辩的程序，只有处罚性的注销，才需要履行作出决定前接受当事人申辩等程序。三、该行政行为未采取类似听证的程序，并未剥夺周美荣知情权，因为作出决定后告知当事人仍可以复议或起诉。四、一、二审判决认定雷州市房管局69号决定未将周美荣列为当事人进行调查处理属于主要事实不清，混淆实体问题与程序问题，是莫须有的理由。五、一、二审不把雷州市房管局作为第三人追加，程序上存在错误。综上，请求本院撤销一、二审判决。

雷州市政府提交意见称：一、雷州市政府于2012年3月15日作出雷府复决（2012）1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定）查明事实清楚，各方当事人均无异议。二、雷州市房管局69号决定行政程序不当，主要事实不清，应当依法撤销。雷州市房管局根据何培生提交的《撤销房屋所有权申请书》启动本案调查处理程序，在处理过程中剥夺了有关当事人的知情权、举证权，有悖于行政程序公开、公证、参与、平等的原则。三、1号复议决定实体处理正确，何培生诉请撤销1号复议决定依据不足。综上，请求本院驳回何培生的再审申请。

一、二审法院查明：2011年5月19日，何飞赤（何培生的父亲）、窦美英向雷州市房管局提交《撤销房屋所有权申请书》，要求撤销何玉良持有的粤房证字第0656237号、07294××号《房屋所有权证》（以下简称237号和4××号房产证）以及周美荣持有的粤房证字第07294××号《房屋所有权证》（以下简称4××号房产证）。2011年12月6日，雷州市房管局作出69号决定，认为：何玉良据以办理雷城镇西湖里22号之一、之二两座房屋所有权登记的（1988）湛中法民上字第99号民事判决已于1996年3月22日由广东省湛江市中级人民法院再审撤销，涉案房屋所有权属纠纷现尚在人民法院审理中，故决定注销何玉良的雷城镇西湖里22号之一、之二两座房屋所有权登记，收回何玉良持有的237号和4××号房产证。周美荣1989年12月6日向何玉良购买的那部分房屋属善意取得，该不动产权属依法受保护，故对登记于周美荣名下的4××号房产证予以维持。何玉良不服该决定，遂于2011年12月28日向雷州市政府申请行政复议。雷州市政府于2012年3月15日作出1号复议决定，撤销69号决定。理由是：1、雷州市房管局在作出具体行政行为之前，未立案并告知当事人权利义务，未能保障当事人在行政处理阶段的陈述权、申辩权以及查阅雷州市房管局作出具体行政行为的证据、依据和有关资料的权利；2、雷州市房管局未将申请书副本送达有关当事人，剥夺了何玉良、周美荣知情权、提供证据权利，有悖于行政程序的公开、公正、参与、平等的原则；3、69号决定书未将周美荣列为当事人进行调查处理，且未送达周美荣，属于主要事实不清、程序不当。

本院认为：本案被诉行政行为是雷州市政府针对雷州市房管局69号决定作出的1号复议决定。故本院的审查重点是1号复议决定的合法性问题以及一、二审判决在认定事实与适用法律上是否确有错误。

一、关于1号复议决定认定69号决定程序不当的合法性问题。在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政机关在作出行政行为时必须遵守正当程序的要求。所谓正当程序，即在作出影响相对人权益的行政行为时应事先通知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供救济途径等。本案中，雷州市房管局受理何飞赤、窦美英的申请后，未依法将有关权利义务告知相关当事人，并听取其陈述、申辩，侵犯了何玉良、周美荣的知情权和陈述、申辩权，违反了正当程序的要求。此外，69号决定对登记于周美荣名下的4××号房产证予以维持亦是一种行政处理行为，且从程序上讲，周美荣的权利因何飞赤、窦美英提交《撤销房屋所有权申请书》启动相应行政程序有受不利影响的可能；何飞赤、窦美英对雷州市房管局该维持行为有申请复议的权利，故周美荣对69号决定的作出享有知情和参与的权利。雷州市房管局在作出69号决定的过程中，未将周美荣列为当事人，未通知周美荣参与，作出69号决定后亦未送达给周美荣，属于程序违法。因此，1号复议决定认定69号决定程序不当，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定决定予以撤销并无不当，一、二审判决维持被诉行政复议决定正确。

二、关于一、二审判决认定69号决定是依据当事人申请作出是否属于认定事实错误的问题。本案中，2011年5月19日，何飞赤、窦美英向雷州市房管局提交《撤销房屋所有权申请书》，要求撤销何玉良持有的237号和4××号房产证以及周美荣持有的4××号房产证。同年6月14日，雷州市房管局作出雷房函（2011）22号决定；同年11月1日，雷州市政府作出复议决定：撤销该雷房函（2011）22号决定，由雷州市房管局重新作出行政行为；同年12月6日，雷州市房管局作出案涉69号决定，该决定不但注销了何玉良持有的237号和4××号房产证，还对周美荣持有的4××号房产证予以维持。故一、二审判决认定69号决定是依据当事人申请作出并无不当。

三、关于雷州市房管局应否作为当事人参加本案诉讼问题。本案被诉行政行为是雷州市政府作出的1号复议决定，该复议决定撤销了雷州市房管局69号决定。根据修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款之规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”本案中，何培生因不服1号复议决定而提起行政诉讼，一、二审法院将雷州市政府列为本案被告，符合法律规定。何培生关于一、二审法院未将雷州市房管局追加为本案第三人属于程序违法的再审理由没有法律依据，本院不予支持。

综上，何培生再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四、五项规定的情形。本院依照《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第七十四条之规定，裁定如下：

驳回何培生的再审申请。

审 判 长　　于　泓

审判 员　　宫邦友

审判 员　　李　伟

二〇一五年六月二十四日

法官助理　　郑　波

书记 员　　林润燕