最高法院判例：内部监督行为依职权外化且产生实际影响的具有可诉性

公民、法人或者其他组织可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

（2016）最高法行申87号

再审申请人（一审原告，二审上诉人）申海忠，男，1952年5月28日出生，汉族，户籍地河南省中牟县，现住河南省新郑市。

再审被申请人（一审被告，二审被上诉人）河南省郑州市人民政府。住所地河南省郑州市。

法定代表人马懿，该市人民政府市长。

再审申请人申海忠因诉河南省郑州人民市政府（以下简称郑州市政府）不予受理行政复议决定一案，不服河南省高级人民法院（2015）豫法行终字第00327号行政判决，向本院申请再审。本院立案后，依法组成由审判员王晓滨、代理审判员李涛、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：郑州市中级人民法院2011年11月15日作出（2011）郑行初字第218号行政判决，判决中牟县教育体育局于该判决生效之日起三十日内，对申海忠提出的关于改正在对原河南电器化学校(现郑州电子信息职业技术学院)颁发《社会力量办学许可证》对申海忠举办人身份变更的行政行为的申请作出处理决定。该判决后被河南省高级人民法院（2012）豫法行终字第00013号行政判决维持。2015年1月31日，申海忠向中牟县人民政府提出《保障人身权利申请书》，请求中牟县人民政府保障申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人身份。2015年4月6日，申海忠以中牟县人民政府未在法定时间内按照《河南省行政机关执法条例》的规定撤销并纠正中牟县教育体育局违法行政行为为由，向郑州市政府提出行政复议申请。2015年4月7日，郑州市政府收到申海忠的行政复议申请。2015年4月10日，郑州市政府作出被诉郑政（不受复决）字（2015）13号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认为：中牟县人民政府不直接负有保障申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人身份的法定职责，申海忠向中牟县人民政府请求保障其人身权利，实际上是要求中牟县人民政府对中牟县教育体育局行使监督、纠正的行政职权，由此产生的是行政机关上下级之间的内部管理关系，不直接对申海忠的人身权、财产权等权益产生法律影响，申海忠以中牟县人民政府不履行法定职责为由所提行政复议申请不属于行政复议受案范围。申海忠不服该决定，以郑州市政府为被告提起行政诉讼，请求法院撤销上述决定，判令被告履行法定职责，维护申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人的合法身份。

河南省许昌市中级人民法院一审认为：关于郑州市政府郑政（不受复决）字[2015]13号《不予受理行政复议申请决定书》合法性问题。根据国务院《信访条例》第二条第一款“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动”之规定，申海忠向中牟县人民政府提出申请，请求保障其郑州电子信息职业技术学院举办人身份的行为属于投诉行为。该行为是申海忠行使行政申诉、控告权的表现，其目的是请求中牟县人民政府责令中牟县教育体育局作出某种行政行为，其法律后果是想启动行政机关的上下级层级监督机制。该层级监督是上下级行政机关之间的内部管理关系，并不直接针对申海忠的人身权、财产权等权益产生法律影响，即中牟县人民政府在接受申海忠的投诉后，仅能对中牟县教育体育局行使相应的行政监督职责，而不能对申海忠反映的人身权、财产权的问题直接作出处理。因此，郑州市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，对申海忠的行政复议申请不予受理，认定事实清楚，适用法律正确。在行政程序方面，郑州市政府按照法定要求履行了受理、审查、决定等程序事项。因此，郑州市政府作出的郑政（不受复决）字[2015]13号《不予受理行政复议申请决定书》并无不当，应予维持。申海忠关于撤销郑州市政府作出的郑政（不受复决）字[2015]13号《不予受理行政复议申请决定书》的诉讼请求不能成立，不予支持。

关于申海忠请求判令郑州市政府履行法定职责，保障申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人合法身份的问题。本案中，两份生效判决确认了中牟县教育体育局关于申海忠举办人身份变更的相关事宜。根据修订前的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十五条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第八十三条、第八十四条的规定，生效判决的强制执行权在人民法院，申海忠如认为中牟县教育体育局未履行生效判决，可依照相关法律规定，向有管辖权的人民法院申请强制执行。因此，申海忠关于请求判令郑州市政府履行法定职责，维护申海忠郑州电子信息职业技术学院举办人合法身份的诉讼请求于法无据，不能成立，不予支持。依照新修订的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院作出（2015）许行初字第56行政判决：驳回申海忠的诉讼请求。

河南省高级人民法院二审认为：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《河南省行政机关执法条例》等法律、法规规定，上级行政机关有权撤销、纠正下级行政机关不适当行政行为。上级行政机关行使的权力是上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督权。该权力调整的是上下级行政机关之间内部层级管理关系，法律没有赋予当事人可以申请启动上级行政机关行使层级监督权。上级行政机关是否行使层级监督权，对当事人的权利、义务不产生实际影响，不侵犯当事人的合法权益。因此，当事人以上级行政机关不行使层级监督权提起行政复议，不属于行政复议的受案范围。当事人依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《河南省行政机关执法条例》关于上级行政机关有权撤销、纠正下级行政机关不适当行政行为的规定，要求上级行政机关行使层级监督权的行为属于信访投诉，应当按照《信访条例》规定救济途径处理。

本案中，申海忠就其郑州电子信息职业技术学院举办人身份问题已经通过多次复议、诉讼法律途径解决，现又改变了救济途径，利用上下级行政机关之间的层级监督关系，要求中牟县人民政府撤销、纠正中牟县教育体育局不恢复其郑州电子信息职业技术学院举办人身份等违法行政行为，保障其人身权利。该行为属于信访投诉，应当按照《信访条例》规定救济途径处理。其以中牟县人民政府不履行法定职责为由向郑州市政府申请行政复议，不属于行政复议的受案范围。郑州市政府作出不予受理行政复议申请决定并无不当。郑州市政府是复议机关，仅具有复议机关职权，不具有保障其郑州电子信息职业技术学院举办人身份的职权，其要求郑州市政府保障其郑州电子信息职业技术学院举办人身份的请求，没有事实和法律依据。上诉人的上诉理由不能成立，不予支持。二审法院作出（2015）豫法行终字第00327号行政判决：驳回上诉，维持原判。

申海忠向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，判令郑州市政府履行法定职责，保护其郑州电子信息职业技术学院举办人的人身、财产权益。其申请再审的事实与理由为：申海忠的合法身份受侵害是事实，其向中牟县人民政府申请保障合法身份符合《河南省行政机关执法条例》第十一条第三、第四项规定。中牟县人民政府不履行该职责，其向郑州市政府提出行政复议申请，符合《中华人民共和国行政复议法》所规定的条件。郑州市政府驳回申请人的复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条的规定。

再审被申请人郑州市政府未提交答辩意见。

本院认为：公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员作出的行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，这是《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国行政复议法》赋予的权利。法律还规定，对复议机关不作为的，当事人还可以再向人民法院提起诉讼。除此之外，公民、法人或者其他组织也可以向行政机关隶属的人民政府或其上一级人民政府提出申诉、控告，但与以直接救济行政相对人权利为目的的复议和诉讼制度有所不同，申诉或控告可以成为启动上下级行政机关之间内部监督的线索，不直接和必然启动内部监督程序。是否启动内部监督程序以及程序启动后做出如何处理，属于行政机关内部管理范畴，原则上不属于行政复议和行政诉讼受理范围。只有在上级行政机关撤销或者改变原行政行为以及作出新的影响当事人权利义务关系的行政行为时，这种内部监督行为才外化为可复议和诉讼的行政行为。

本案中，申海忠就中牟县教育体育局改正其社会力量办学举办人身份问题，请求中牟县人民政府保障其人身权利，在性质上就属于向行政机关所隶属的人民政府申诉、控告，其以中牟县人民政府不履行法定职责为由向郑州市政府申请行政复议，郑州市政府认为其所申请事项属于行政机关上下级之间的内部管理关系，不直接对其人身权、财产权等权益产生法律影响，不属于行政复议范围，并无不当。另需指出的是，再审申请人申海忠所主张的社会力量办学举办人身份问题，已经经过行政诉讼，郑州市中级人民法院的生效判决也判令中牟县教育体育局作出处理。因此，中牟县教育体育局是否作出处理属于人民法院生效裁判的执行问题，再行启动复议和诉讼程序亦非法定途径。原判决驳回其诉讼请求，符合法律规定。

综上，申海忠的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人申海忠的再审申请。

审　判　长　　王晓滨

代理审判员　　李　涛

代理审判员　　李纬华

二〇一六年九月二十九日

书　记　员　　李林涛