最高法院判例：听证程序不能作为单独事项提起行政复议

听证程序是行政机关在作出行政许可前征求利害关系人意见建议，为最终的行政许可提供依据的一个环节，虽该环节是行政机关组织的，但却不是行政复议法意义上的独立可申请复议的行政行为。因此，听证程序作为行政许可程序中的一个环节，并不具有独立、完整行政行为的特征，不属于行政复议法规定的可复议的行政行为。对于听证程序的审查，宜纳入行政许可行为的审查范围，作为对行政许可行为是否合法的一个要件予以审查。

（2017）最高法行申7854号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：汪琦鹰，男，汉族，1958年3月30日出生，住北京市东城区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：安德祥，男，汉族，1969年9月17日出生，住北京市朝阳区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：姚志宏兼汪琦鹰、安德祥的委托代理人，男，汉族，1956年4月23日出生，住北京市。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：北京市人民政府，住所地：北京市东城区。

法定代表人：陈吉宁，北京市人民政府市长。

再审申请人姚志宏、汪琦鹰、安德祥（以下简称姚志宏等三人）因行政复议一案，不服北京市高级人民法院(2017)京行终32号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

2016年2月16日，北京市人民政府（以下简称北京市政府）对姚志宏等三人作出京政复告字〔2016〕41号《北京市人民政府行政复议申请不予受理决定书》（以下简称被诉不予受理决定书），主要内容为：2016年2月4日，北京市政府行政复议机构收到申请人的行政复议申请材料。在申请书中，申请人以北京市规划委员会（以下简称市规委，现为北京市规划和国土资源管理委员会）为被申请人，请求“纠正被申请人调整、变更腾利达公司西河沿项目规划许可对申请人等利害关系人提出的听证申请予以拒绝的行政不作为行为”。经审查，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，申请人可以不服行政机关的具体行政行为申请行政复议。申请人此次要求行政复议审查的“被申请人在调整、变更规划行政许可过程中拒绝组织听证会的行为”，属于行政机关实施行政许可过程的一个环节，并非一个完整、独立的具体行政行为，其不属于行政复议法规定的行政复议范围。因此，申请人此次的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第（五）项规定的“属于行政复议法规定的行政复议范围”的受理条件。根据行政复议法第十七条第一款的规定，决定不予受理。

北京市第二中级人民法院经审理查明：2016年2月4日，北京市政府收到姚志宏等三人邮寄的行政复议申请。北京市政府于2016年2月16日以姚志宏等三人申请复议的事项不是完整独立的行政行为，不属于行政复议范围为由，作出了被诉不予受理决定书，并向姚志宏等三人邮寄送达。姚志宏等三人不服被诉不予受理决定书，向法院提起诉讼。

一审法院认为，依据行政复议法规定，北京市政府作为市规委的上级行政机关，具有对姚志宏等三人的行政复议申请作出处理的行政职权。姚志宏等三人将市规委行政许可程序中的听证程序作为单独事项提起行政复议，由于听证程序系行政许可程序中的一个环节，其不能直接对行政相对人的权利义务进行设定，亦不能对行政相对人的合法权益产生直接影响，故其并不具有独立、完整行政行为的特征，不属于行政复议法规定的可复议的行政行为。对于听证程序的审查，应纳入行政许可行为的审查范围，作为对行政许可行为是否合法的一个要件予以审查。现北京市政府以姚志宏等三人申请复议的事项不属于行政复议范围为由，作出被诉不予受理决定书，并无不当。故，对姚志宏等三人的诉讼理由，不予采纳，对其诉讼请求，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姚志宏、汪琦鹰、安德祥的全部诉讼请求。

姚志宏等三人不服一审判决，提起上诉。北京市高级人民法院以与一审法院基本相同的理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉、维持原判决。

姚志宏等三人不服，向本院申请再审。主要事实和理由为：二审法院未开庭审理直接作出判决，违反法律规定的诉讼程序，无法保障判决结果公平公正。本案一、二审判决均对申请人诉状述及的事实理由及法律依据视而不见，而对行政机关原本缺乏事实基础和法律依据的理由却先予以修改润饰，明显是在为既定结论寻找罗列论点论据。申请人认为北京市规划委员会及北京市政府的相关法律责任和法律义务均有明确规定，其权威性不容置疑；一审二审驳回申请人诉讼请求的理由不能成立。故请求撤销原审判决，依法开庭审理该案。

本院认为，根据行政复议法第二条规定，北京市政府作为市规委的上级行政机关，具有对姚志宏等三人的行政复议申请作出处理的行政职权。本案中，姚志宏等三人将市规委行政许可程序中的听证程序作为单独事项提起行政复议。听证程序是行政机关在作出行政许可前征求利害关系人意见建议，为最终的行政许可提供依据的一个环节，虽该环节是行政机关组织的，但却不是行政复议法意义上的独立可申请复议的行政行为。因此，听证程序作为行政许可程序中的一个环节，并不具有独立、完整行政行为的特征，不属于行政复议法规定的可复议的行政行为。对于听证程序的审查，宜纳入行政许可行为的审查范围，作为对行政许可行为是否合法的一个要件予以审查。故北京市政府以姚志宏等三人申请复议的事项不属于行政复议范围为由作出被诉不予受理决定书并无不当。原审法院驳回其诉讼请求亦无不妥。申请人的再审申请理据不足，依法难以支持。

综上，姚志宏等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人汪琦鹰、安德祥、姚志宏的再审申请。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华

二〇一八年二月十三日

书记员　　孔冰冰