最高法院判例：对明显不属于复议受案范围而作出的不予受理复议决定不应纳入行政诉讼的受案范围
对于复议机关作出的不予受理行政复议决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。
（2018）最高法行申3349号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）苏玉华，女，1953年11月15日出生，汉族，住辽宁省沈阳市苏家屯区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）辽宁省沈阳市人民政府。住所地：辽宁省沈阳市浑南区沈中大街***号。
再审申请人苏玉华因诉被申请人辽宁省沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）行政复议一案，不服辽宁省高级人民法院作出的（2017）辽行终443号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。
沈阳市中级人民法院一审查明，苏玉华于2016年8月2日向沈阳市政府提起行政复议，请求确认沈阳市经济和信息化委员会（以下简称沈阳市经信委）不依职权作出信访处理结果书面答复和行政不作为违法，并责令其依法作出书面答复。2016年8月4日，沈阳市政府作出沈政复字[2016]76号不予受理行政复议申请决定书（以下简称76号不予受理决定），该决定书认为“申请人认为被申请人不依职权作出信访处理结果，可以根据《信访条例》第三十六条规定，进行申诉。其申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。”并根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，对申请人的复议申请不予受理。苏玉华不服该复议决定，提起诉讼。
沈阳市中级人民法院一审裁定认为，苏玉华所提起的行政复议系针对沈阳市经信委不依职权作出信访处理结果书面答复，其实质目的仍是解决信访相关事宜，而信访与行政诉讼及行政复议系不同的救济制度，苏玉华选择了通过信访途径维护自身权利，应根据《信访条例》的相关规定处理，故其起诉不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第十项的规定，裁定驳回苏玉华的起诉。
辽宁省高级人民法院二审裁定认为，关于苏玉华对行政机关不依职权作出信访处理结果不服申请复议，是否属于复议范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，沈阳市政府具有对行政复议申请依法作出处理的法定职责。但是，根据该法第一条、二条、六条之规定，可以申请行政复议的具体行政行为，是指行政主体在行使行政职权过程中，针对特定的行政相对人就特定的事项作出的，能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的行为。苏玉华申请复议的请求是对行政机关不依职权作出信访处理结果，请求确认违法，责令作出书面答复。该请求的实质是申诉行政机关对其信访的不作为。这种所谓的信访不作为并没有对苏玉华的权利义务产生新的法律效果，对其实体权利义务不产生实质影响，因而不是行政复议法所规定的可以申请行政复议的具体行政行为。沈阳市政府认定其属于信访问题，决定不予受理并无不当。苏玉华所提其申请事项属于行政复议范围的上诉理由，没有事实依据，不予支持。
关于苏玉华的起诉是否属于行政诉讼受案范围。必须明确的是苏玉华起诉的对象是沈阳市政府做出76号不予受理决定的行政行为。尽管苏玉华所提起的复议申请其实质目的是解决信访相关事宜，但无论这一申请事项是否属于行政复议受案范围，均不能否定沈阳市政府76号不予受理决定的行政复议性质，不能否定复议机关依照相关复议程序、法律作出的决定对苏玉华依法复议权益产生直接影响。因此，苏玉华的起诉属于行政诉讼受案范围。一审裁定驳回起诉，不符合法律规定，予以指正。一审裁判方式虽有不当，鉴于苏玉华诉请人民法院撤销76号不予受理决定的请求没有事实依据，依法应当判决驳回。对苏玉华而言，判决驳回诉讼请求与裁定驳回起诉结果基本一致，仅就此问题撤销一审裁定，指令一审继续审理后再行裁定驳回诉求，既造成当事人无谓的讼累，又浪费有限的司法资源，实无必要。沈阳市政府针对苏玉华提出的行政复议申请作出不予受理决定，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。
苏玉华申请再审称：一、二审法院认定事实不清，适用法律错误。沈阳市政府未依法受理行政复议严重违法，一、二审裁定认定苏玉华的申请事项“应根据《信访条例》的相关规定受理”、“属于信访问题”，没有相关证据支持，属于事实认定错误。请求撤销一、二审裁定，依法再审本案。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，苏玉华向沈阳市政府申请行政复议，请求确认沈阳市经信委未作出信访处理结果违法，实质是对沈阳市经信委未履行《信访条例》规定的信访处理职责而提出的申诉，复议申请的对象仍属于信访事项，不属于行政复议受案范围。沈阳市政府认定苏玉华复议请求属于信访事项，不属于行政复议受案范围，作出76号不予受理决定，符合法律规定。根据相关法律规定，对于复议机关作出的不予受理行政复议决定，属于人民法院行政诉讼受案范围，应当进行审理后作出实体判决。但是，对于明显是针对信访事项申请行政复议，其实质是申诉信访行为，明显不属于行政复议受案范围，复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，不应当纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则实际上是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反相关法律、司法解释的规定。因此，对于上述情形，申请人不服提起诉讼，人民法院可迳行裁定不予立案或者立案后裁定驳回起诉。本案一、二审裁定驳回苏玉华的起诉，结果并无不当。苏玉华的申请再审理由不能成立，本院不予支持。
综上，苏玉华的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回苏玉华的再审申请。
审 判 长 袁晓磊
审 判 员 董 华
审 判 员 武建华
二〇一八年五月二十八日
法官助理 林 璐
书 记 员 战 成