齐鲁网济南7月3日讯（记者 张帅 通讯员 郭德民） 7月3日，山东省高级人民法院召开新闻发布会，省法院副院长叶赞平向社会发布了2013年全省法院行政案件司法审查报告（白皮书）。
据悉，2013年全省法院受理一审行政诉讼案件18403件，审结18023件，二审行政案件2012件，审结2013件（含旧存）。案件主要涉及土地、计划生育、劳动和社会保障、房屋登记、公安等重点执法领域。其中，一审行政案件以和解撤诉方式结案11988件，撤诉率达到66.5%。去年，全省行政案件以实体判决方式结案2707件，实体判决率为15.02%,比上年上升%2.9。行政机关实体败诉案件数为809件，行政不作为（包括不履行法定职责和义务）、行政强制、行政许可、行政补偿、行政处罚等行政行为类型实体败诉率较高，涉及行政管理领域主要是拆迁、房屋登记、土地、工商、公安、劳动保障等。在审查执行非诉行政执行案件方面，去年，全省法院共审查非诉执行案件9572件，裁定准予执行9144件，不予执行428件，裁定不予受理164件，同比均有所上升。从2013年全省行政机关败诉案件情况来看，消极应诉、行政不作为、行政行为合法性问题、不动产征收不规范等是败诉的主要原因。
结合对案件情况的分析，白皮书还就全面推进依法行政提出了建议。依法行政要树立法治思维，强化源头预防意识，建立法制机构参与决策和执法的审核把关机制，进一步理顺行政机关审批管理权限，依法推进行政审批事项清理和下放工作，建立有效的内部监督机制和执法责任追究机制，努力通过法治方式实施社会管理。要坚持统筹兼顾，严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》和“裁执分离”模式依法实施征收搬迁，建立不动产征收补偿工作统筹机制，加强对征收补偿工作的指导，建立专项检查和考核制度，对重大违法行政行为应及时处理，依法推进重点项目建设。要支持法院依法裁判，行政机关应自觉接受司法监督，认真落实《山东省依法行政第五个五年规划》，积极探索建立行政机关负责人出庭应诉制度，完善行政机关与人民法院之间的良性互动机制，合力预防和化解行政争议。要加强复议与诉讼衔接，进一步规范行政复议程序，提高行政复议的效果，将行政复议打造成行政争议化解的主渠道，及时有效化解行政争议。
发布会上，省法院还公布了孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案、宋培岩诉青岛市市南区人民政府行政赔偿案、高扬明诉乳山市人民政府收回国有土地使用权案等十件典型行政案件。
全省十件典型行政案例
案例1 孔庆丰诉泗水县人民政府房屋征收决定案
原告：孔庆丰
被告：泗水县人民政府
【案情】2011年4月6日，泗水县人民政府作出〔2011〕15号《房屋征收决定》，其征收补偿方案规定，选择货币补偿的，被征收主房按照该地块多层产权调换安置房的优惠价格补偿；产权调换的，安置房超出主房补偿面积的部分由被征收人出资，超出10平方米以内的按优惠价结算房价，超出10平方米以外的部分按市场价结算房价，被征收主房面积大于安置房面积的部分，按照安置房优惠价增加300元/ｍ2标准给予货币补偿。原告孔庆丰的房屋在被征收范围内，不服该《决定》，提起行政诉讼。
【裁判】法院审理认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十九条规定，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。本案中，优惠价格显然低于市场价格，对被征收房屋的补偿价格显然低于被征收人的出资购买价格。判决撤销了被告泗水县人民政府作出的《决定》。
【评析】《条例》规定被征收人对征收决定和补偿决定不服，可以提起行政诉讼。征收补偿方案是征收决定的一部分，亦是作出补偿决定的依据。因此，法院在审查征收决定时，应一并对征收补偿方案进行实质性审查，即审查征收补偿方案是否公平合理。
案例2 宋培岩诉青岛市市南区人民政府行政赔偿案
上诉人（原审原告）宋培岩
被上诉人（原审被告）青岛市市南区人民政府
【案情】青岛市市南区房屋拆迁管理办公室为拆迁人市南区开发建设局核发了《房屋拆迁许可证》，原告宋培岩的房屋在拆迁范围内。因未能在拆迁公告规定的期限内签订拆迁补偿协议，未在规定期限内搬家腾房，市南区政府作出强制拆除决定，并对宋培岩的房屋进行了强制拆除，对其房屋内的物品进行了公证保全。该行政强制拆除行为被法院判决确认违法后，原告向被告提出行政赔偿申请，被告作出《行政赔偿决定书》，决定赔偿数额为拆迁补偿金及其银行利息，对被拆除房屋内的财产予以返还，对赔偿请求人提出的其他赔偿请求不予支持。宋培岩不服，提起行政赔偿诉讼。
【裁判】一审法院判决驳回原告宋培岩的诉讼请求。二审法院判决：一、撤销原审判决；二、撤销青岛市市南区人民政府于2011年9月30日作出的行政赔偿决定；三、青岛市市南区人民政府应予判决生效之日起两个月内重新作出赔偿决定。
【评析】在行政赔偿的赔偿方式和赔偿标准问题上，赔偿请求人能够获得的拆迁补偿属于直接损失，被请求人应依照国家赔偿法确定的赔偿方式、赔偿标准等规定，按照拆迁法规，提供房屋补偿和货币补偿，由赔偿请求人对赔偿方式进行选择。
案例3 高扬明诉乳山市人民政府收回国有土地使用权案
原告：高扬明。
被告：乳山市人民政府。
第三人：乳山国泰城建开发有限公司。
【案情】2004年9月28日，乳山市政府作出乳政征出字[2004]59号关于收回国有土地并将其使用权出让给乳山国泰城建开发有限公司的批复，同意收回信谊钟表位于向阳街南、富山路西国有土地31.6平方米，同时将该宗地20.1平方米土地使用权出让给乳山国泰城建开发有限公司，用途为商业用地，出让期为40年。剩余11.5平方米土地为道路绿化用地。原告主张于1997年9月与乳山市国家税务局签订房屋、土地买卖契约，乳山市国家税务局将其夏村分局办公楼及土地出售给原告，原告分别于1998年和1999年办理了土地使用证和房屋所有权证。原告主张市政府收回涉案土地并出让给第三人的行为侵犯了原告的合法权益，请求法院依法判决撤销乳山市政府作出的乳政征出字[2004]59号批复。
【裁判】法院认为，乳山市土地行政主管部门于1998年将争议土地使用权出让给原告高扬明并为其核发了国有土地使用证，该证载明土地使用权终止日期为2047年12月28日，原告依法登记的土地使用权使用期限并未届满，且不存在为公共利益需要使用土地及旧城区改建需要调整使用土地等其他法定情形，被告乳山市政府收回原告国有土地使用权的行为不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条可以收回国有土地使用权之规定，依法应予撤销。
本案被告决定由第三人进行商业街改造建设后，又将涉案土地使用权出让给原告，因被告及其土地行政主管部门的过错造成争议土地使用权与地上建筑物所有权相分离不一致的状况，但原告高扬明并无过错，其因政府行为获得的信赖利益被告不能任意剥夺，被告乳山市政府应当在确保原告信赖利益的基础上妥善处理历史遗留问题。遂判决撤销被告乳山市政府作出的乳政征出字[2004]59号关于收回国有土地并将其使用权出让给乳山国泰城建开发有限公司的批复。
【评析】根据行政法信赖利益保护原则，当个人对行政机关作出的行政处分已经产生信赖利益，并且这种信赖利益因其具有正当性而得到保护时，行政机关不得随意撤销行政处分，如果撤销必须补偿其信赖利益损失。对相对人信赖利益的保护应该成为行政主体自我纠错的必要限制，行政主体应当在确保相对人信赖利益的基础上妥善解决争议问题。
案例4：朱建忠诉东营市住房和城乡建设委员会房屋转移登记案
上诉人（原审第三人）：刘营。
被上诉人（原审原告）：朱建忠。
原审被告：东营市住房和城乡建设委员会。
原审第三人：王玲玲。
【案情】 2011年6月，王玲玲向刘营借款共计470万元。同年12月，刘营要求王玲玲归还剩余欠款，王玲玲与刘营协商用东营市东营区香山路808号35幢1单元201室房产抵债。该房产系王玲玲、朱建忠夫妇共同共有。同年12月29日，王玲玲与刘营夫妇共同到东营市住建委房产交易中心办理过户手续，并签署了《房屋所有权转移登记申请书》等有关材料。后经东营区人民法院委托的鉴定机构鉴定，申请材料中“朱建忠”的签名均非朱建忠本人所签。《东营市存量房买卖合同》中载明双方约定的房屋总价款为90万元，东营市东旭房地产中介评估测绘有限公司对该房屋的市场评估价值为93.6万元。同年12月30日，原审被告对涉案房屋办理了产权转移登记，向刘营颁发了房屋所有权证。
【裁判】一审法院认为，被告根据第三人提交的虚假材料办理涉案房屋转移登记及为第三人刘营颁发房屋所有权证的具体行政行为，属于主要证据不足。遂判决撤销被告作出的房屋产权转移登记具体行政行为。
二审法院认为，涉案房产原登记在朱建忠、王玲玲名下，是双方共有财产。原审被告在对该房屋办理转移登记时，对申请登记双方提交的身份证、房产证、买卖合同等相关材料进行了审查，但未对身份证与身份证持有人是否同一人进行严格比对，对该事项的审查未尽到审慎审查职责。故原审被告依据王玲玲提供的虚假材料对涉案房屋办理转移登记的行为应确认违法。
关于上诉人刘营对涉案房屋的取得能否认定是善意取得问题。经审查，2011年6月，王玲玲共向刘营借款470万元，朱建忠主张该债务已经清偿，对此，其并未向法庭提交证据；同时法院中止本案诉讼期间，其亦拒绝通过民事诉讼厘清双方债权债务关系，故应认定刘营主张的债务真实存在。涉案房屋经评估机构评定后，市场价值是93.6万元，双方是以90万元的价格抵债，应认定对价合理。就朱建忠主张的刘营对“王玲玲隐瞒丈夫处理房产”这一情况是明知，以及王玲玲以房抵债并办理转移登记是在刘营胁迫下的主张，朱建忠、王玲玲均未能提供有效证据予以证明，不予支持，故认定刘营取得房屋属善意取得。依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，被诉房屋登记行为违法，但房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。判决撤销一审法院判决，确认东营市住房和城乡建设委员作出的房屋产权转移登记行为违法。
【评析】《物权法》确立善意取得制度的目的，就是通过维护与动产占有人和不动产登记权利人发生交易的第三人的利益，以达到维护交易安全、稳定经济秩序的目的。如果善意第三人基于信赖关系向无处分权人支付了合理的对价后，取得了房屋的所有权，最后因无处分权人的处分无权而被确认为无效，势必会造成社会经济秩序和法律秩序的混乱。故善意第三人的权利应受法律保护，该善意取得构成对法院撤销判决的法定阻却事由，法院可以判决确认登记行为违法，但保留登记行为的效力。
案例5：于钦业诉高密市规划局规划行政许可案
原告：于钦业。
被告：高密市规划局。
第三人：潍坊天润房地产开发有限公司。
【案情】2007年10月26日，第三人潍坊天润房地产开发有限公司向被告高密市规划局提交建设工程申请单，建设项目包括涉诉的15号商住楼。2007年10月30日，被告为第三人核发了2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》。15号商住楼于2010年6月开工建设，至原告起诉时已建造完毕。原告居住的桂苑小区1号楼于2005年建成，位于高密市孚日街北，共六层。15号商住楼位于孚日街南，与桂苑小区1号楼隔街相对，两栋楼均为南北方位。被告在庭审中未提供有关15号商住楼与原告所居楼房之间的日照间距方面的证据。原告以对15号商住楼作出的规划许可不符合法定的采光最低标准、使原告住房原有采光通风条件降低为由提起行政诉讼，请求撤销该《规划许可证》。
【裁判】法院审理认为，被告根据《城市规划法》第三十二条、《山东省实施〈城市规划法〉办法》第三十七条的规定，对第三人提供的建设项目批准文件和建设用地证件等材料进行了审核、发证。建设部《城市居住区规划设计规范》对住宅间距、日照标准作出详细规定。被告虽称已达到该《设计规范》的要求，但未提供证据证明两楼之间的日照间距系数及是否达到日照最低标准等。判决确认被告高密市规划局核发2007鲁06-10-207号《建设工程规划许可证》的行政行为违法。
【评析】本案中，房地产开发商向规划局申请办理《建设工程规划许可证》，是否必须提交有关日照分析方面的材料，是认定本案被诉规划行政许可行为是否合法的关键。虽然被诉行政许可作出时，《中华人民共和国城市规划法》和《山东省实施〈城市规划法〉办法》均未规定申请人应提交日照分析材料。但建设部《城市居住区规划设计规范》是规划许可的强制性国家技术标准。该规范相关条款针对不同气候区的大、中小城市，对住宅日照标准分别作出了明确规定，内容包括日照标准日、日照时数、有效日照时间带等。因此规划局在作出规划许可时，必须执行《城市居住区规划设计规范》中的国家强制性标准，第三人必须向规划局提交相应材料以证明其所建工程符合日照标准。被诉行政许可行为因缺乏必须提交的申请材料，导致证据不足，被确认违法。
案例6 张秋景诉鄄城县人力资源和社会保障局工伤认定案
原告：张秋景
被告：鄄城县人力资源和社会保障局
【案情】杨新英生前系第三人鄄城向阳纺织有限公司的职工。2012年9月12日15时许，其在公司细纱岗位工作时感觉身体不适，后被送往鄄城县第二人民医院治疗，被诊断为蛛网膜下腔出血。9月13日9时45分，转入菏泽市立医院治疗，入院时处昏迷状态，后病情危重。次日8时30分，杨新英出院，出院诊断为呼吸衰竭、肺部感染、蛛网膜下腔出血、室性早搏。后杨新英死亡。2013年5月7日，杨新英的亲属张秋景提出工伤认定申请，被告作出不予认定工伤的决定，原告提起行政诉讼。
【裁判】 法院认为，综合本案证据可认定死者杨新英是在2012年9月12日下午4、5点钟到家以后去鄄城县第二人民医院就诊，2012年9月14日上午死亡后，下午3时安葬完毕，属于“48小时之内”死亡，且证据显示曾对杨新英进行积极抢救，但病情危重，不能排除抢救无效死亡的可能性。判决撤销被诉工伤认定。
【评析】本案争议焦点在于杨新英是否属于突发疾病在48小时内抢救无效死亡。被告认为杨新英出院时并未死亡，出院后死亡不属于抢救无效死亡。但被告未能提供有效根据和相关法律依据证明其主张，应承担举证不能的不利后果。从立法原意来看，抢救到何种程度，死亡发生在医院还是其他地方，并不影响工伤认定。
案例7 仇树英诉平原县公安局行政处罚案
上诉人（一审原告）：仇树英
被上诉人（一审被告）：平原县公安局
【案情】平原县王凤楼镇后王村村民仇树英和丈夫张喜春因小麦直补款问题，与本村村文书王桂贞发生争执并动手，张喜春和王桂贞均受伤，经法医鉴定，二人损伤程度均为轻微伤。平原县公安局接到王桂贞报案后，对王桂贞受伤一案立案受理，经过调查等程序，作出王桂贞所受伤害系仇树英所为的认定，并对仇树英作出平公（治）行罚决字〔2013〕008号行政处罚决定，对其处以行政拘留十五日并处罚款五百元的行政处罚。仇树英不服，提起行政诉讼。
【裁判】一审法院认为，被诉行政处罚决定认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序虽存有瑕疵，但并不影响原告的实体权利，判决驳回原告仇树英的诉讼请求。二审法院认为，王桂贞伤情鉴定书中载明其伤情“系钝性外力作用形成”，但证人证言均称王桂贞脸上的伤系仇树英用手抓伤，与钝性外力作用形成的鉴定结论不符。被诉处罚决定为“行政拘留十五日且罚款500元”，属于较重的行政处罚，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，应由行政机关负责人集体讨论，但是本案中被上诉人未履行该程序。判决撤销一审法院判决，撤销被诉处罚决定。
【评析】该案被诉行政处罚决定认定事实不清，同时未经《中华人民共和国行政处罚法》规定的必要程序，应当属于程序违法而非瑕疵。一审判决认定事实不清，主要证据不足，依法应予改判。
案例8 丰宁食品有限公司诉章丘市国税局行政不作为案
申请再审人（一审原告、二审上诉人）：济南丰宁食品有限公司。
被申请再审人（一审被告、二审被上诉人）：山东省章丘市国家税务局。
【案情】原告丰宁公司2010年6月起向被告章丘市国税局申报出口货物应退税款。被告先后于2012年1月、2月为原告办理出口退税共计34万余元，剩余42843.84元被告以原告提供了虚假发票为由没有退回。原告不服，于2012年4月19日向济南市国家税务局提起行政复议。复议过程中，双方达成和解协议，约定：申请人（原告）自觉配合被申请人（被告）对出口退税相关事项的调查、检查；被申请人及时组织人员进行调查、检查，并将结果向申请人反馈。原告撤回复议申请。被告在审查过程中认为出售人为杨金兰、张明铨的33份发票存在疑点，涉嫌虚开农产品收购发票，向章丘市公安局进行了通报。章丘市公安局立案后派员到江苏省射阳县千秋镇找杨金兰、张明铨进行了调查，杨金兰、张明铨二人否认2010年和2011年与原告发生过农产品买卖业务。原告不服，诉至法院，请求法院判令被告立即退还出口货物应退税42843.84元，利息3602元，共计人民币46445.84元。
【裁判】一审法院判决驳回原告丰宁公司要求被告退还出口货物应退税款42843.84元，利息3602元的诉讼请求。二审法院认为本案中，被上诉人在审核上诉人的退税业务中发现涉案33张农产品收购发票存在疑点。经被上诉人及公安机关的调查，该宗发票载明的农产品出售人杨金兰、张明铨均否认存在经营业务。被上诉人据此暂不办理上诉人涉案33份存在疑点发票的进项税退税并无不当，维持一审判决。
山东省高级人民法院再审认为，《山东省国家税务局转发〈国家税务总局关于加强以农产品为主要原料生产的出口货物退税管理的通知〉的通知》（鲁国税函[2006]220号文件）第二条规定，“凡发现其购、产、销、运输、报关、收汇等环节存在疑点、不能确定其业务真实性的，一律先暂停办理退税，并按有关规定落实和处理。”特别是本案中，在章丘市公安局以“没有直接证据证明丰宁公司虚开农产品收购发票”为由决定不予立案后，丰宁公司申请退税问题实际上仍处于待处理状态，章丘市国税局应尽快按有关规定“落实和处理”，在调查的基础上针对丰宁公司申报出口货物退税问题作出是否退税的处理决定。而章丘市国税局在章丘市公安局对丰宁公司涉嫌虚开农产品收购发票一案决定不予立案后，未“按有关规定落实和处理”，属于适用法律错误，其行为构成不履行法定职责。原一、二审判决驳回丰宁公司的诉讼请求，亦属适用法律错误，依法应予以改判。判决：一、撤销济南市中级人民法院（2012）济行终字第208号行政判决； 二、撤销章丘市人民法院（2012）章行初字第17号行政判决；三、章丘市国税局于判决生效之日起60日内针对丰宁公司的申请作出是否退税的处理决定。
【评析】本案的主要争议焦点系丰宁公司所诉章丘市国税局暂停办理退税是否构成不履行法定职责。根据《中华人民共和国增值税暂行条例》相关规定，税务机关发现存在疑点不能确定业务真实性的，在“暂停办理退税”之后，还应“按有关规定落实和处理”。针对申请决定是否办理退税系税务机关的法定职责，税务机关在暂停办理后，应当按照正当行政程序原则积极履行“落实和处理”职责，尽快作出最终处理意见，不应久拖不决或以暂停办理代替实质上的最终处理，否则亦构成不履行法定职责。
案例9 马尼托瓦克（中国）租赁有限公司诉淄博市公安局交通警察支队车辆管理所行政登记案
原告：马尼托瓦克（中国）租赁有限公司
被告：淄博市公安局交通警察支队车辆管理所
第三人：淄博国泰起重吊装工程有限公司
【案情】第三人淄博国泰起重吊装工程有限公司与原告马尼托瓦克（中国）租赁有限公司于2011年3月31日共同在被告淄博市公安局交通警察支队车辆管理所办理抵押登记，第三人将其名下的车辆抵押给原告。同年5月31日，第三人派人持原告单位出具的还款证明等材料向被告申请解除抵押登记。被告经审查，认为上述材料齐全完整，符合《机动车登记规定》、《机动车登记工作规范》中解除抵押登记的要求，遂办理解除抵押登记。后原告向公安机关报案，经淄博市公安司法鉴定中心证实，第三人在办理解除抵押登记时所提交的原告相关材料及印章均系伪造。原告提起行政诉讼，要求撤销被告解除抵押登记的行政行为，并判令被告重新作出恢复原抵押登记的行政行为。
【裁判】法院认为，被告作出解除抵押登记主要证据不足，应依法撤销。解除抵押登记的行政行为被撤销后，原抵押登记即依法自动恢复。判决撤销解除抵押登记的行政行为。
【评析】近年来，申请人提供虚假材料是行政登记案件中行政机关败诉的主要原因。人民法院会以登记机关的法定职责和专业能力为标准，对其是否尽到合理审慎的审查义务作出认定。另外，无论登记机关是否尽到审查义务，经审理查明确属登记错误则也应予撤销，但如果登记机关尽到审查义务的，应明确登记机关不承担赔偿责任。
案例10 李恒生诉肥城市国土资源局政府信息公开案
原告：原告李恒生。
被告：肥城市国土资源局。
【案情】原告李恒生系肥城市西付村村民，2007年所承包的土地被政府征收，因不对补偿安置标准产生争议，向肥城市国土资源局申请公开其被征用土地的性质，肥城市国土资源局经审查后对其申请决定不予公开，原告李恒生起诉至法院。
【裁判】法院经审理认为，被告国土资源局对原告李恒生要求公开政府信息的申请进行了答复，且其掌握基本农田分布的相关信息，具有公开此类信息的职权。原告李恒生的土地被征收后，对于被征收土地的性质持有异议，而且认为征收补偿标准应当按照基本农田标准补偿，因此向被告国土局申请公开西付村基本农田的相关信息，此信息应当认定与原告李恒生的生产、生活具有特殊需要，被告国土资源局应当予以公开。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第二十四条之规定，判决被告国土资源局于本判决生效之日起15日内公开2001年至2008年期间的涉及肥城市新城街道办事处西付村的乡级基本农田保护图、县级基本农田保护区分布图、基本农田调整划定分析图。一审判决后当事人未上诉。
【评析】涉及集体土地征收补偿等政府信息属于依法应当主动公开的信息，行政机关不履行主动公开政府信息义务，当事人可以申请获取相关政府信息。原告作为农民，承包地是其赖以生存的生产资料，被征收后的补偿标准等问题关系其切身利益。因此，原告申请的信息与其生产、生活、科研等特殊需要有关，依法应予公开。