最高法院案例 : 准许撤诉后,对同一行政行为再次提起诉讼得有“正当理由”

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(九)项规定，已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。原则上，人民法院裁定准予撤回起诉后，原告对同一行政行为不得以相同理由再次提起行政诉讼，有不同于第一次起诉理由的其他“正当理由”的除外。所谓“正当理由”，通常是指不同于第一次起诉的、常理能够说得通的其他有合理解释的理由。

当事人第一次起诉，经人民法院审查认为符合法定起诉条件已经受理，终审裁判未以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉的，除非通过再审改判，不存在超过起诉期限的问题。原告就同一行政行为以相同或近似的理由再次提起行政诉讼的，只能认定是重复起诉。

（2017）最高法行申5526号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）林呈燕（又名林成彦）。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）海南省儋州市人民政府。

法定代表人朱洪武。

原审第三人儋州市东成镇东成村委会东成经济合作社。

法定代表人何子贤。

原审第三人金博传。

再审申请人林呈燕因诉被申请人海南省儋州市人民政府（以下简称儋州市政府）及原审第三人儋州市东成镇东成村委会东成经济合作社（以下简称东成经济社）、金博传颁发国有土地使用证一案，不服海南省高级人民法院于2014年11月24日作出的（2014）琼立一终字第236号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年7月26日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2006年9月19日，儋州市政府向金博传颁发儋国用(东成)第017114号《国有土地使用证》(以下简称017114号土地证)，确认金博传对位于儋州市东成镇东兴路、面积274.13平方米的国有土地享有使用权。该土地四至：东至国税所、西至金世伟用地、南至东兴大道、北至东成粮食管理所。金博传获得土地使用权后，发现林呈燕已在从其土地通往南面道路的土地上建房，遂于2011年以林呈燕建房侵害其土地通行权为由，向儋州市人民法院提起民事诉讼。为此，林呈燕于2011年6月29日对儋州市政府颁发017114号土地证行为提起行政诉讼，理由是其使用的土地是1985年向东成经济合作社购买所得，请求撤销017114号土地证。海南省第二中级人民法院作出（2011）海南二中行初字第68号行政判决，驳回林呈燕的诉讼请求。林呈燕不服并提起上诉。二审期间，在海南省高级人民法院的主持下，林呈燕与金博传于2011年12月14日达成和解协议，主要内容：1.金博传自愿撤回对林呈燕侵害土地使用权一案的民事起诉。金博传协议时已经撤回起诉，儋州市人民法院已于2011年8月19日作出（2011）儋民初字第682号民事裁定，准予撤回起诉，裁定书送达双方当事人；2.林呈燕撤回请求撤销017114号土地证一案的上诉;3.（2011）海南二中行初字第68号行政判决不再执行。根据上述和解协议，海南省高级人民法院于2011年12月16日作出（2011）琼行终字第156号行政裁定，准许林呈燕撤回上诉。后林呈燕对涉案房屋进行翻修，金博传认为林呈燕在其土地的南边通道上翻建房屋，阻碍其通行权，再次提起民事诉讼。儋州市人民法院于2014年5月12日作出（2014）儋民初字第545号民事判决，责令林呈燕排除妨碍并于判决生效后10日内自行拆除由金博传土地通往南面道路上的瓦房。林呈燕不服并提起上诉，海南省第二中级人民法院于2014年9月18日作出（2014）海南二中民一终字第405号民事判决，驳回上诉，维持原判。与此同时，林呈燕于2014年8月19日亦向海南省第二中级人民法院提起本案行政诉讼，以自己在1985年购买的土地上建房不存在阻碍金博传通行为由，请求撤销017114号土地证。

海南省第二中级人民法院（2014）海南二中行初字第246号行政裁定认为，林呈燕20l1年曾提起行政诉讼，请求撤销017114号土地证，该案审理过程中，林呈燕已知道被诉行政行为内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款规定，林呈燕于2014年8月19日提起本案行政诉讼，显然已超过2年法定起诉期限。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第（六）项的规定，裁定驳回林呈燕的起诉。林呈燕不服，提起上诉。

海南省高级人民法院（2014）琼立一终字第236号行政裁定认为，金博传此次起诉的是相邻通行权纠纷，而非土地使用权侵权纠纷，故林呈燕主张金博传违反前案和解协议重新提起土地权属纠纷无事实根据。林呈燕实际使用的土地与金博传持有的017114号土地证记载的土地界线清楚、互不相干，颁发0171l4号土地证的行为没有侵犯林呈燕实际使用的土地，与林呈燕没有利害关系，林呈燕不具有本案原告主体资格。一审裁定处理结果并无不当。林呈燕与金博传土地相邻关系属于民事法律关系，可依法按照民事诉讼途径处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

林呈燕申请再审称：1.本案并未超过起诉期限。金博传违反2011年和解协议，以同样的诉讼请求和理由重复起诉，双方再次发生土地权属纠纷。林呈燕为维护自己的权利，2014年8月提起本案诉讼，此种情况属于非因林呈燕自身原因被耽误的时间，不应计算在起诉期间内。2.林呈燕与017114号土地证具有利害关系。金博传主张的相邻权，是对017114号土地证使用权的扩张，同时也是对林呈燕土地使用权的限制。金博传合法持有017114号土地证，才有主张相邻权的权利。3.颁发017114号土地证不合法。儋州市政府办证期间，没有按照规定通知相邻人到场指界，办证程序违法，土地权属来源存在问题。请求撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理。

儋州市政府答辩称：林呈燕2011年曾提起行政诉讼，该案上诉期间，其以达成了和解协议为由申请撤诉，并经二审法院准许。现林呈燕于2014年8月19日提起本案行政诉讼，已超过起诉期限。儋州市政府颁发017114号土地证事实清楚、程序合法，林呈燕使用的国有土地未经确权，妨碍了金博传的相邻权。颁发017114号土地证的行为没有侵犯林呈燕的合法权益，林呈燕不是利害关系人，不具有本案的原告主体资格。请求驳回林呈燕的再审申请。

金博传答辩称：1.林呈燕未合法取得涉案土地使用权。根据儋州市政府的总体规划，林呈燕使用的土地在市政配套的公共用地范围内。2.（2011）琼行终字第156号行政裁定的内容与本案无关。金博传2011年起诉是认为林呈燕使用的土地在017114号土地证用地范围内。2014年金博传起诉是认为林呈燕的行为侵犯其相邻权，要求排除妨害，该起诉不违反（2011）琼行终字第156号案和解协议，不属于重复起诉。3.林呈燕2011年、2014年两次对同一行政行为起诉，应当驳回起诉。请求驳回林呈燕的再审申请。

东成经济社未提交书面答辩意见。

本院经审查认为，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第一款第(九)项规定，已撤回起诉，无正当理由再行起诉的，人民法院应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。原则上，人民法院裁定准予撤回起诉后，原告对同一行政行为不得以相同理由再次提起行政诉讼，有不同于第一次起诉理由的其他“正当理由”的除外。所谓“正当理由”，通常是指不同于第一次起诉的、常理能够说得通的其他有合理解释的理由。本案中，2011年6月29日林呈燕对017114号土地证提起行政诉讼，二审中林呈燕与金博传达成和解协议，终审裁定准许林呈燕撤回上诉，一审判决不再执行，该项裁定实质是同意林呈燕撤回对颁发017114号土地证的全部起诉。后因林呈燕修建房屋，金博传以阻碍其通行权为由，再次提起民事诉讼，在一审判决林呈燕败诉后，林呈燕提起本案行政诉讼，第二次请求撤销017114号土地证。林呈燕2011年、2014年两次起诉的被诉行政行为均是颁发017114号土地证的行为，且两次起诉的理由均为“在自己1985年购买的土地上建房，不侵害金博传通行权”，再次起诉并非基于“正当理由”。因此，一、二审裁定驳回林呈燕起诉，处理结果并无不当。林呈燕主张颁发017114号土地证不合法，颁证行为程序违法，权属来源不清。但是，本案一、二审裁定是驳回起诉，并未对被诉行政行为的合法性进行审理、判决，以此为由申请再审，理由不能成立。

应当指出的是，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十三条第（一）项规定，被诉行政行为涉及其相邻权的，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政诉讼。土地使用权人或实际使用人与行政机关将相邻土地给第三人颁发土地使用证的行为有利害关系，具有原告资格。林呈燕作为从金博传土地通往南面道路上的房屋建造者，与金博传存在相邻关系，与颁发017114号土地证行为当然具有利害关系。二审认为林呈燕与颁证行为不具有利害关系，没有本案原告资格不妥，本院予以指正。还应当指出的是，当事人第一次起诉，经人民法院审查认为符合法定起诉条件已经受理，终审裁判未以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉的，除非通过再审改判，不存在超过起诉期限的问题。原告就同一行政行为以相同或近似的理由再次提起行政诉讼的，只能认定是重复起诉。一审裁定以超过起诉期限为由裁定驳回林呈燕的起诉，适用法律不妥，本院亦予以指正。

林呈燕的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回林呈燕的再审申请。

审判长　　郭修江

审判员　　龚　斌

审判员　　曹　刚

二〇一七年九月二十一日

书记员　　陈清玲