最高法院案例 :“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求
《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。
（2018）最高法行申2411号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑小媚，女，1962年7月30日出生，汉族，住广西贵港市港北区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑小琨，男，1963年12月7日出生，汉族，住重庆市江北区。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）郑小杏，女，1967年7月27日出生，汉族，住广西贵港市港北区。
被申请人（一审被告、二审被上诉人）贵港市人民政府。住所地：广西贵港市荷城路***号。
法定代表人农融，市长。
原审第三人林叶青，女，1973年11月17日出生，汉族,住广西贵港市港北区。
再审申请人郑小媚、郑小琨、郑小杏因诉被申请人贵港市人民政府（以下简称贵港市政府）及原审第三人林叶青土地行政登记一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年11月6日作出的（2017）桂行终1028号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年4月18日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。
郑小媚等三人的房屋与林叶青房屋相邻。2016年11月8日，郑小媚等三人以贵港市住房和城乡规划建设委员会向林叶青核发的��城规管私建字第1664号建设工程规划许可证违法、侵犯其合法权益为由，向贵港市港北区人民法院提起行政诉讼，该院于2017年3月22日作出一审判决，驳回郑小媚等三人的诉讼请求。郑小媚等三人不服上诉至贵港市中级人民法院，贵港市中级人民法院于2017年7月20日作出二审判决，驳回上诉，维持一审判决。2017年1月，郑小媚等三人就贵港市政府向林叶青核发的贵国用（2000）字第2919号国有土地使用证（以下简称2919号国有土地使用证）向广西壮族自治区人民政府申请行政复议。2017年4月13日，复议机关以郑小媚等三人与涉案土地登记行政行为无利害关系，不符合法律规定的受理条件为由，驳回郑小媚等三人的行政复议申请。2017年4月27日，郑小媚等三人向贵港市中级人民法院提起本案诉讼，请求撤销2919号国有土地使用证。
贵港市中级人民法院（2017）桂08行初67号行政裁定认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，郑小媚等三人与涉诉土地行政登记行为是否具有利害关系，是解决本案的关键。贵港市政府向林叶青核发的2919号国有土地使用权证，只是对登记土地使用权的归属作出确认，不涉及该宗土地的规划建设问题，与相邻权益无涉，郑小媚等三人不具备提起本案诉讼的主体资格。至于林叶青取得建设工程规划许可这一与郑小媚等三人相邻权益相关的行政行为，郑小媚等三人已先于本案另行提起行政诉讼，郑小媚等三人的诉权已在该案中得到实现。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项的规定，裁定驳回郑小媚等三人的起诉。郑小媚等三人不服一审裁定，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院作出（2017）桂行终1028号行政裁定，以相同的理由裁定驳回上诉，维持一审裁定。
郑小媚等三人申请再审称：一、二审对贵港市政府对第三人颁发土地使用权证的行政登记行为的认定罔顾客观事实及其因果关系。贵港市政府涉案颁证行为势必使得申请人合法有效的房屋所有权受到严重侵害。行政复议机关和一、二审裁定，掩盖贵港市政府和林叶青的造假事实，袒护和包庇贵港市政府和林叶青的违法行为。请求撤销一、二审裁定，撤销广西壮族自治人民政府桂政行复（2017）9号驳回行政复议申请决定，撤销2919号国有土地使用证。
本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，既不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系，也不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定，首先，应将当事人是否具有法律保护的权益作为判定当事人是否具有原告主体资格的重要标准；其次，在当事人确有法律可保护权益的情况下，还需要考虑该权益是否应当通过本案的行政诉讼来保护。在有些情况下，即使当事人具有可保护的法律权益，但该权益应当通过民事诉讼或者直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护，则当事人虽然有法律保护的权益，但针对本案不具有原告主体资格。本案中，郑小媚等三人请求撤销贵港市政府给林叶青颁发的国有土地使用证，作为原告其应当提供初步证据证明该发证行为侵害其合法权益，也就是说，郑小媚等三人要证明其具有可保护的法益。根据一审的诉讼请求，郑小媚等三人认为贵港市政府的颁证行为侵犯其采光、通行权利，但并无相应证据显示该发证行为侵犯其土地或者与其合法的土地证有交叉、重叠等情况，故其所要求保护的法益不应通过撤销土地证的方式来寻求救济。根据一、二审查明的事实，郑小媚等三人已经就林叶青取得建设工程规划许可这一行政行为另行起诉，通过该诉讼可以实现其相关权益的保护。在本案诉讼中，郑小媚等三人并非与被诉发证行为具有利害关系的当事人，不具备原告主体资格。一审裁定驳回起诉，二审予以维持，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。
郑小媚等三人主张贵港市政府为林叶青颁发土地证存在造假行为并向本院提交新的证据材料以证明该造假行为存在。本案是以郑小媚等三人没有原告主体资格为由裁定驳回起诉，并未进入实体审理，对于郑小媚等三人的该项主张，本院不予理涉。郑小媚等三人还主张撤销广西壮族自治区人民政府的驳回复议申请决定。郑小媚等三人一审所诉被告系贵港市政府，诉请系撤销该府的土地登记。故对于郑小媚等三人在再审中增加的诉讼请求，本院同样不予理涉。而且，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，广西壮族自治区人民政府以郑小媚等三人的复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请，该复议行为并非法定的应当由复议机关作为共同被告的案件，一、二审仅将贵港市政府作为被告而不追加广西壮族自治区人民政府为共同被告，依法有据。郑小媚等三人在再审中提出请求撤销驳回复议申请决定的主张，没有法律依据，本院不予支持。
综上，郑小媚等三人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：
驳回郑小媚、郑小琨、郑小杏的再审申请。
审判长 熊俊勇
审判员 龚 斌
审判员 刘艾涛
二〇一八年五月三十一日
法官助理 牛延佳
书记员 余逸纯