人民司法案例：核定退休养老待遇行政案件的司法审查
作者︱章文英（最高人民法院）
原载︱《人民司法（案例）》2018年26期
养老保险缴费年限是人社部门核定退休养老待遇的重要依据之一，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限。视同缴费年限有多种情形，涉及对特定历史政策的具体理解，需要明确特定概念的含义如工龄、连续工龄、工作年限等。此类行政案件的审理较为复杂，政策性文件尤其是历史久远但又仍现行有效的规定较多，讲究时代背景的特征较为明显，在法律适用与理解方面往往容易出现争议。在审理过程中，人民法院应当全面梳理退休养老相关法律规定及政策文件，准确掌握相关概念的特定含义及其彼此之间的关系，按照退休养老制度及其法律精神，针对退休职工的具体情形作出处理。
□案号一审：(2015)宁行初字第138号二审：(2016)苏行终174号再常审查：(2016)最高法行申3962号
【案情】
再审申请人(一审原告、二审上诉人)：贾某。
再审被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江苏省人力资源和社会保障厅。
贾某于1953年11月出生，1972年12月应征人伍，1988年1月转业至江苏省沛县人民银行工作，1998年调人沛县农村信用联社工作。2013年1月，因贾某年届60周岁，沛县农村信用合作联社为其办理退休手续，并将贾某退休的相关材料报送省人社厅审批。省人社厅于2013年1月14日在《江苏省企业职工退休审批表》(第一次)上加盖企业退休审批专用章，批准贾某于2013年11月退休。该审批表上载明，贾某参加工作时间为1972年12月；工作简历描述为：“1972.12-1975.06,2326部队后勤修理所，1975.07-1987.12,83423部队后勤修理所，1988.04—1998.01，沛县人民银行，1998.01至今沛县农村信用联社”；本人意见栏为贾某签名；单位意见栏加盖了沛县农村信用合作联社的公章。后在办理基本养老保险待遇核定手续中，江苏沛县农村商业银行股份有限公司(原沛县农村信用合作联社)发现贾某漏缴1998年6月至2000年12月的基本养老保险费，向江苏省农信社联合社(以下简称省联社)报告予以补征缴。江苏沛县农村商业银行股份有限公司另向省联社报告，因贾某被刑事处罚，单位未为其缴纳2003年8月至10月的基本养老保险费。因贾某拘役期满后未正常上班，单位未为其缴纳2003年11月至2004年5月的基本养老保险费。后省人社厅于2014年7月7日在《江苏省企业职工退休审批表》(第二次)上加盖企业退休审批专用章，批准贾某于2013年11月退休。该审批表上载明，贾某的参加工作时间为1995年1月，退休时间为2013年11月。工作简历描述为：“1972.12-1975.06,2326部队后勤修理所，1975.07-1987.12，83423部队后勤修理所，1988.04-1998.01沛县人民银行，1998.01至今沛县农村信用联社”；本人意见栏为贾某签名；单位意见栏加盖了江苏沛县农村商业银行股份有限公司的公章。贾某不服该退休审批中认定的参加工作时间，向法院提起行政诉讼。另查明，2003年9月26日，江苏省沛县人民法院作出(2003)沛刑初字第280号刑事判决，判决贾某犯企业人员受贿罪，判处拘役6个月(自2003年4月17日起至2003年10月17日止)，没收非法所得25000元。一审庭审中，贾某认可其养老保险待遇已实际核发。省人社厅陈述，江苏省企业职工退休审批表系通用表格，实践中，该表格所适用的对象和范围不限于企业职工。对于非企业职工或者不具备可以视同缴费年限条件的对象，“参加工作时间”的实际含义为参加养老保险的开始缴费时间。本案所涉审批表中“参加工作时间”的实际含义为贾某开始缴纳养老保险费的时间。
【审判】
江苏省南京市中级人民法院一审认为：因江苏沛县农村商业银行股份有限公司为原行业统筹企业，省人社厅作为省级劳动行政部门，具有对贾某退休进行审批的法定职权。国务院国发〔1978〕104号《关于工人退休、退职的暂行办法》第一条第(一)项规定，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人中，男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的，应该退休。《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十七条规定，参保人员因各种原因停止工作或者失业而间断缴费的，其间断缴费前后的实际缴费年限累计计算。第十八条规定，参保人员享受基本养老保险待遇应当同时具备以下条件：(一)达到国家、省规定的退休年龄；(二)用人单位和参保人员均按照规定足额缴费；(三)缴费年限15年以上，或者1998年6月30日前参加工作并参加基本养老保险，2008年6月30日前达到退休年龄且缴费年限在10年以上。《江苏省企业职工基本养老保险规定实施意见》第十三条第一款、第二款、第三款规定，《江苏省企业职工基本养老保险规定》所称的缴费年限指实际缴费年限、视同缴费年限和折算缴费年限。实际缴费年限为当地实行企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹后，用人单位和参保人员足额缴费的年限。视同缴费年限为当地实行企业工基本养老保险或退休费用社会统筹前，参保人员按照国家和省规定计算的连续工龄。(59)内人事福字第740号《内务部关于工作人员曾受过开除、劳动教养、刑事处分工龄计算问题的复函》(以下简称《内务部复函》)第一条规定，工作人员受过开除处分或者刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限，他们受处分以前的工作时间和参加工作以前主要依靠工资为生活来源的劳动时间，可以计算为一般工龄。如果情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限。本案中，根据贾某的履历等相关材料，贾某于1972年参军人伍，后转业至企、事业单位，于2013年达到退休年龄，其享受养老保险待遇的缴费年限应当根据相关法律法规及政策规定予以计算。根据贾某的工作情况及实际缴费情况，在计算其应享受养老保险待遇的缴费年限中，存在视同缴费年限和实阮缴费年限。根据《江苏省企业职工基本养老保险规定实施意见》第十三条第二款的规定，视同缴费年限应是企业职工基本养老保险或退休费用社会统筹前符合国家和省规定而计算的连续工龄，故能够构成视同缴费年限的前提为职工具有符合规定的连续工龄。贾某于2003年4月至2003年10月被判处刑事处罚，根据《内务部复函》的规定，贾某受到刑事处分，且不存在经过任免机关批准受处分前工作年限可以合并计算的情形，故其受刑事处分前参军以及参加工作的年限可算为一般工龄。故省人社厅在审查了相关审批材料后，对贾某刑事处分前的工龄不予认定，并按实际缴费年限作出退休的审批决定，符合法律、法规的相关规定，程序亦无不当。综上，贾某要求撤销被诉退休审批决定的诉讼请求，因缺乏事实和法律依据，不予支持。依照行政诉讼法第六十九条之规定，驳回贾某的诉讼请求。
贾某不服一审裁定，向江苏省高级人民法院提起上诉。
江苏高院二审认为，根据《内务部复函》第一条规定，于受过刑事处分的，如果情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，可以合并计算工作年限。本案中，贾某于2003年4月至2003年10月被判处拘役6个月，且其档案中没有任免机关对其受处分前工作年限可以合并计算的批准材料，故根据上述规定，其受刑事处分前的工作时间，不能计算为连续工龄，亦不能视同缴费年限。省人社厅在审查了相关材料后，对上诉人贾某受刑事处分前的工龄不予认定，并按实际缴费年限认定贾某参加工作时间并无不当。综上，贾某的上诉理由和请求依法不能成立，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照行政诉讼法第八十九条第一款第(一)项规定，驳回上诉，维持一审判决。
贾某不服一、二审判决，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院在审查阶段查明：在本案一审的审理过程中，省人社厅答辩称其作出涉案退休审批表的法律依据之一为《全国总工会关于因贪污刑满后又回原单位工作其工龄计算问题的复函》(以下简称《全国总工会复函》)。在二审开庭审理后，贾某提交了其退休单位江苏省沛县农村商业银行股份有限公司向江苏省高级人民法院出具的情况说明，表明该单位鉴于贾某的犯错情节较轻且没有给单位造成经济损失，同意恢复上班并按照1972年人伍起计算工龄为贾某发放工资和缴纳保险费用。前述决定系该单位当时的领导班子研究后作出。同时，贾某提交了其2006年8月份工资单和2007年9月份工资单，表明2006年计算的工龄年限为35年，2007年计算的工龄年限为36年。
最高人民法院认为：按照正当行政程序的基本要求，行政机关作出影响行政相对人权利义务的行政行为时，必须充分保护行政相对人的知情权和申辩权，告知作出行政行为的事实根据和法律依据，并充分听取行政相对人的申辩意见。被诉行政机关必须向人民法院提交作出行政行为时所依据的规范性文件。本案中，省人社厅作出被诉退休审批决定时，所依据的规范性文件为《全国总工会复函》，并提交给一审法院作为被诉行政行为的法律依据，《全国总工会复函》适用的对象是职工贪污而被判处刑罚的情形，而贾某系因企业人员受贿罪被判处刑罚，省人社厅依据《全国总工会复函》作出被诉退休审批决定，属于适用法律错误。
省人社厅在作出被诉退休审批决定时，未以《内务部复函》为法律依据，亦未查实贾某应属于《内务部复函》所规定的具体情形，属于主要证据不足。且导致贾某不能针对《内务部复函》的规定，有效进行申辩并收集相关证据。贾某在被诉退休审批决定作出后，为主张自身的合法权益而收集的相关证据，人民法院应当予以审查。贾某提交其退休单位出具的情况说明以及两份工资单，因省人社厅未提供有效证据否定其真实性，可以作为有效证据予以采信。
根据《内务部复函》第一条规定，工作人员受过刑事处分的，应当从重新参加工作之日起计算工作年限，但如果情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限。关于“情节较轻”与“任免机关批准”，《内务部复函》并未进一步予以明确，应当根据公平合理原则，结合具体情况予以认定。关于情节的轻重，应当根据工作人员的过错程度、危害结果、处罚种类等情形予以判断。关于任免机关批准，《内务部复函》并未明确特定的批准形式或要求，因而属于任免机关的自主权。贾某属于企业人员，其任免机关为所在企业。贾某因企业人员受贿罪被判处拘役6个月，其所在单位已出具情况说明，认为贾某的犯错情节较轻且没有给单位造成经济损失，经当时单位领导班子研究决定，同意贾某在单位继续工作，并按照1972年人伍起计算工龄发放工资和缴纳保险费用，可以认定其所在单位已经实际批准并认可贾某处分以前的工作时间为工作年限。因此，贾某属于《内务部复函》规定的“情节较轻，经过任免机关批准的，受处分以前的工作时间，也可以合并计算工作年限”的情形，省人社厅作出的被诉退休审批决定属于事实不清。据此，本案被诉行政行为的主要证据不足、适用法律错误，原审判决驳回贾某的诉讼请求，不符合法律规定。
综上，贾某的再审申请符合行政诉讼法第九十一条规定的情形。依照行政诉讼法第九十二条第二款之规定，最高人民法院裁定指令江苏省高级人民法院再审本案；再审期间，中止原判决执行。
【评析】
一、退休养老待遇的核定要素
根据社会保险法等法律规定，领取退休养老待遇主要有两个条件：一是退休年龄，一是缴费年限。退休年龄的规定较为明确，通常按照退休职工的性别和劳动工种等因素即可直接确定。因此，缴费年限的确定是核定养老保险金额的关键所在。原劳动部办公厅《关于印发〈职工基本养老保险个人账户管理暂行办法〉的通知》(劳办发[1997]116号)规定，缴费年限包括实际缴费年限和视同缴费年限；视同缴费年限，指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限；实际缴费年限，指职工参加基本养老保险后，按规定足额缴纳基本养老保险费的年限.视同缴费年限与实际缴费年限之和，扣除重复计算部分后属于累计缴费年限，即作为核定退休待遇要素之一的缴费年限。相比而言，实际缴费年限的确定较为直观，按照是否实际、足额缴纳养老保险费用确定即可。而视同缴费年限的确定较为复杂，需要根据特定的国家规定予以计算，不同规定对应的情形不同，其确定方法相应不同。
本案即是如此，双方当事人之间的主要争议为贾某受刑事处分前的工作时间是否可以认定为缴费年限，这直接影响贾某退休后的养老待遇。贾某受刑事处分之前的工作时间可分为两个阶段：一是入伍服役期间，一是退伍后在企业工作时间。对于第一个阶段，根据《国务院关于服兵役取得军龄的人员转业后计算工作年限和工龄问题的决议》规定：“依照中华人民共和国兵役法服兵役取得军龄的人员，复员转业后参加国家机关、事业部门和企业部门工作的，他的军龄应当计算为工作年限或工龄。”贾某的服役期间可以计算为视为缴费年限。对于第二个阶段，可分为两个部分：一是在实施养老保险个人缴费之前的工作时间，可以计算为视为缴费年限；一是在实施养老保险个人缴费之后的工作时间，属于实际缴费年限。按照养老保险制度，前述时间正常情形下都可计算为缴费年限。实际缴费年限以职工是否实际缴纳基本养老保险费用为判断依据，只要实际缴纳即可作为缴费年限，并不受政策或法律规定的影响。但视为缴费年限必须符合特定的条件即工作时间可以计算为连续工龄，则可能受相关特别规定的调整。本案中，江苏省人社厅根据《内务部复函》等特别规定，认定贾某受刑事处分之前的工作时间不能计算为连续工龄，相应地不能视为缴费年限，最终核定的缴费年限仅为贾某实际缴纳养老保险费用的工作时间(包括刑事处分之前实际缴费以及处分之后的工作时间)。由此，双方当事人关于刑事处分之前的工作时间是否可以计算为缴费年限的争议，最终归结于贾某是否适用《内务部复函》以及适用何种情形。
二、退休养老领域的特定概念
正确理解《内务部复函》第一条规定，关键在于准确掌握若干个特定概念的含义以及理顺彼此之间的关系，如工作时间、一般工龄、工作年限、连续工龄、视同缴费年限等。这些概念具有较强的历史性和政策性，彼此之间存在一定的关联，且在特定情形下可以相互转化。随着时代发展，我国退休养老政策多次调整，要正确理解相关特殊规定，以及掌握特定概念的含义及作用，必须了解政策演变的过程及背景，有效衔接更替的退休养老制度。
1951年《劳动保险条例》规定，职工领取退休养老待遇，应当年满60周岁、一般工龄满25岁、本企业工龄满5年；女年满50岁、一般工龄满20年、本企业工龄满5年。1953年公布的《劳动保险条例实施细则修正草案》规定，一般工龄系指工人职工以工资收入为生活资料的全部或主要生活来源的工作时间，又称之为总工龄，是相对于本企业工龄而言的。本企业工龄系指职工在一个企业连续工作的时间，如曾离职，应自最后一次回本企业工作之日起算。根据以上规定，一般工龄是工人职工所有参加工作的时间，本企业工龄是工人职工在其退休企业连续工作的时间。1955年，国务院制定了《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》(〔1955〕国秘字245号)，其中规定，国家机关工作人员在国家机关工作的时间，一律计算为工作年限。1958年国务院公布了企事业单位和国家机关、人民团体统一实行的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》《关于工人、职员退职处现的暂行规定》，把企业退休养老制度与国家机关工作人员退休办法并轨，将企业的本企业工龄与国家机关、事业单位的工作年限统称为连续工龄。“连续工龄”的含义，延伸至职工在各个单位按规定前后可以连续或合并计算的工作时间。自此至1978年，“连续工龄”与“工作年限”相互交叉使用或完全等同使用。1978年国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》(国发〔1978〕104号文)分别规定：“党政机关、群众团体、企业、事业单位的干部，符合下列条件之一的，都可以退休。(一)男年满60周岁，女年满55周岁，参加革命工作年限满10年的……”；“全民所有制企业事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。(一)男年满60周岁，女年满50周岁，连续工龄满10年的……”。规定将工人与干部由原来实行统一退休、退职规定，调整为实行区别规定，工人使用“连续工龄”概念，干部使用“工作年限”概念。自此，退休条件取消了一般工龄，不再使用“一般工龄”之概念。很多政策文件中习惯于分别使用“连续工龄”与“工作年限”，体现不同性质单位和不同身份职工的差别。随着20世纪90年代企业职工养老保险制度的建立实施，“缴费年限”替代“连续工龄”来计算职工的养老待遇。原劳动部1992年公布的《关于使用〈职工养老保险手册〉的通知》(劳办险字〔1992〕15号)规定，“职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金”。自此，“连续工龄”之概念，通常仅在与视同缴费年限相衔接时使用。当前，在机关事业单位方面，公务员法、《国家机关工作人员病假期间生活待遇的规定》《机关事业单位工作人员带薪年休假实施办法》等法律法规，均使用“工作年限”之概念来确定工作人员的退休、病假等待遇；在企业单位方而，除养老保险待遇方面使用缴费年限替代连续工龄计算退休条件和待遇外，在其他劳动待遇方面，劳动法、劳动合同法、《职工带薪年休假条件》等法律法规，均不再使用工龄之概念，而是使用工作年限或工作时间来计算劳动待遇。
根据前述政策演变，可以得出以下结论：第一，视同缴费年限、工作年限、连续工龄、本企业工龄等概念在计算退休养老待遇时通常可以相互转化或等同；第二，一般工龄、工龄等概念在计算退休养老待遇时，已不再使用或无实际意义；第三，不同时期制定的规定中的相关概念，有其特定的含义和功能。同一概念，在不同规定中的含义可能不同。
三、法无授权不可为与法无禁止即可为
在前述分析结论的基础上，关于本案能否适用《内务部复函》规定以及适用后的结论，可以从三个层面进行分析。第一，《内务部复函》是否现行有效。尽管《内务部复函》的实施时间为1959年，但仍现行有效。第二，《内务部复函》是否适用于本案情形。根据前述政策梳理之结论，在《内务部复函》所处历史时期，“工作年限”概念适用的对象主要是国家机关、事业单位的工作人员，而贾某属于企业单位职工，似不能直接用以调整本案情形。尽管如此，最高法院的裁定并未以此否定《内务部复函》对于贾某情形的适用性，主要基于两点考虑：其一，《内务部复函》的颁布实施历史久远，其中有关概念的具体含义以及适用对象难以精准确认，不宜简单以概念适用对象不符为由而否定其适用性。其二，国家机关抑或企业单位的工作人员，都存在《内务部复函》所规定情形的可能性。即使其适用对象并非直接针对企业职工，其内涵的法律精神也可以参照适用。第三，准确理解及对应适用《内务部复函》。《内务部复函》针对受过开除或刑事处分的职工，规定了一般情形和特别情形两种处理方法。一般情形下，处分之前的工作时间可以认定为一般工龄，但一般工龄对当前的养老待遇已无实际意义。因此，本案的关键在于贾某是否属于特别情形，即是否属于情节较轻、任免机关批准之情形，双方当事人对此亦存在较大争议。最高法院基于以下两个原则作出处理：一是“法无授权不可为”。行政主体行使公权力作出行政行为时，应当有明确的法律授权，反之则不可作出，尤其是对行政相对人作出不利处分之时。具体到本案，贾某的缴费年限在正常情形下包括服役期间，而省人社厅以贾某档案材料中没有直接证明其属于特殊情形的有关材料为由，依据《内务部复函》不认定贾某的部分连续工龄。由于《内务部复函》对此并无明确要求，即未授权省人社厅可不经全面核实而直接作出不利处分，省人社厅的核定行为属于没有法律依据。二是“法无禁止即可为”。非行使公权力的其他主体，只要法律不禁止，即可按照自身意愿作出相关行为。具体到本案，关于认定退休职工是否属于特殊情形，《内务部复函》并无明确的形式或程序要求，即是否认定贾某属于情节较轻、是否批准以及批准的形式等，法律未作出禁止性规定，可认定其属于贾某所在单位的自主权。换言之，只要有相关材料可以反映所在单位具有批准的意思表示，即可认定贾某属于特殊情形。最高法院在采信贾某单位的工资单、证明信等证据，可以推定其单位具有批准意思的基础上，支持了贾某的主张。以上两个原则，体现的是法律对行政主体的严要求和对普通主体的宽要求。
值得注意的是，之所以造成各方主体对法律适用的不确定，其根源之一在于国家政策或法律规定的庞杂、零散、交叉，且存在大量历史久远但仍现行有效的规范性文件。对此，相关部门有必要进行法规清理工作，在现行法律规定的基础上，全面梳理政策性规定，不宜适用的，及时予以废除；与现行规定可以衔接的，及时形成法律体系，便于实践执行操作。
四、行政卷宗主义与实质法治主义
一般而言，在政策性、历史性特征较强的执法领域，行政机关通常按照行业惯例或执法习惯迳行作出行政决定或处理，行政相对人和行政机关都较少对行政行为所依据的法律规定予以关注，直至双方主体发生争议或引发行政诉讼而需对行政行为的合法性进行评价之时。本案中，由于退休养老政策的特殊性，行政相对人对历史久远的政策能否适用以及具体理解并不清楚，甚至人社部门都未能准确窄握。省人社厅在作出行政行为时未引用具体的法律规定，而是按照行业惯例作出被诉行政行为，并未细究其所依据的法律规定。当发生本案行政诉讼之时，省人社厅在一审答辩之时，将适用于贪污情形的《总工会复函》作为法律依据。但贾某的刑事处分系属于企业人员受贿罪，因非贪污犯罪而不属于其调整对象。在诉讼期间，省人社厅意识到法律引用瑕疵问题，并主动寻法而引用《内务部复函》的规定，人民法院在论理之时遂依据《内务部复函》作出评判。对于此类情形，人民法院在处理时应当注意两个方面的问题：
第一，关于行政行为作出时未引用的法律依据之效力问题。根据行政诉讼法第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但对于被告未提供或逾期提供所依据的规范性文件的，行政诉讼法未对其法律后果作出进一步规定。根据行政卷宗主义或卷宗排他主义原则，行政机关在作出行政行为之时，应当依据行政执法程序中收集的证据，并形成行政卷宗对证据及法律依据予以固定，除特殊情形外，不得在行政程序之外另行补充收集相关证据，反之可认定行政行为缺乏事实根据。按照逻辑关系，相关法律依据事先对相关事实以及所需的证据材料作出明确规定后，行政机关才能对应作出相关行政行为。因此，通常情形下，行政机关引用法律依据错误，相应的事实根据则无从谈起。本案中，省人社厅在作出被诉行政行为时，并未引用相关法律依据，且在答辩时引用的法律依据仍存在错误，一般可以直接认定其法律适用错误和事实不清。但省人社厅在诉讼过程中予以纠正并提供实质法律依据即《内务部复函》，人民法院对此予以认可并进行审查，体现的是实质法治主义，即从实质层面评判行政程序中的法律依据错误问题。换言之，人民法院一般仅就行政程序中的证据和法律依据进行审查，行政机关未引用法律依据或引用错误的，可推定被诉行政行为适用法律依据错误。但基于尊重客观现实、减少程序空转、节约社会资源、实质性解决纠纷等考虑，若被诉行政机关在诉讼程序中，及时发现其引用法律依据错误并予以纠正的，或人民法院可以直接查明实质引用的法律依据，人民法院可以对实质法律依据进行审查并作出评判，即审查事实根据与实质法律依据是否相对应，以确定被诉行政行为是否具有合法性。若按照实质法律依据，行政机关应当作出被诉行政行为的，人民法院可不以法律适用错误为由直接否定被诉行政行为的合法性。
第二，在行政行为作出时未依据相关法律规定的，对行政相对人合法权益的保障问题。尽管按照实质法治主义，人民法院可以认可未引用的实质法律依据，但因在行政程序中未引用实质法律依据而对行政相对人合法权益造成损害的，则应当给予行政相对人对等权利予以救济。具体到本案，省人社厅作出对贾某权利义务不利处分的行政决定，应当告知贾某事实根据和法律依据，并听取贾某的陈述和申辩。省人社厅未引用《内务部复函》，导致贾某不能针对性地进行申辩并有效收集相关证据。因此，为保障贾某的对等权利，贾某在被诉退休审批决定作出后，为主张自身的合法权益而收集的相关证据，即在行政程序之外收集的证据，人民法院应当予以审查，对于符合法定要求的证据，可以采信。事实上，若省人社厅在行政程序中告知贾某相关法律依据，贾某进行陈述并针对性地收集、补充相关证据材料，发生本案所涉争议的几率则可能大幅下降。因此，人民法院在审理此类案件时，既要严格坚守合法性审查原则，又要注重行政争议的实质性化解；既要逐步发展实质法治主义，又要注重对合法权益的有效救济。