最高法院案例 : 行政机关之间的程序性函告行为是否属于行政复议的受案范围？

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。也就是说，只有对可能侵犯当事人合法权益的行政行为不服申请行政复议，才属于行政复议的受案范围；对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。行政机关之间就相关事项的程序性函告行为，以及行政机关对当事人作出的程序性事项的告知行为，对当事人的权利义务均不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。

（2017）最高法行申7547号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）张允志。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）柳州市聚龙医药有限责任公司。

法定代表人张允志。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）广西壮族自治区来宾市人民政府。

法定代表人雷应敏。

委托代理人贾凌波。

委托代理人陈燕。

一审原告忻城县医药有限责任公司。

法定代表人丁美健。

再审申请人张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司（以下简称聚龙公司）与一审原告忻城县医药有限责任公司（以下简称忻城医药公司）因诉被申请人广西壮族自治区来宾市人民政府（以下简称来宾市政府）不予受理行政复议申请一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年2月23日作出的（2016）桂行终836号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年10月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

张允志原系忻城医药公司、聚龙公司的法定代表人，两家公司具有经营复方茶碱麻黄碱片的资质。2009-2010年，喻国山、王晓凡等人经张允志同意，利用两家公司的资质，购买复方茶碱麻黄碱片并进行倒卖，销售的药品去向不明。2010年8月11日，吉林省通化市食品药品监督管理局以通食药监市函（2010）41号《关于协查复方茶碱麻黄碱片销售情况的函》，要求来宾市食品药品监督管理局（以下简称来宾市食药监局）协助核实忻城医药公司从通化金佰禾药业有限公司购进复方茶碱麻黄碱片的流向情况。收到来函后，来宾市食药监局于同年9月3日责令忻城医药公司报告上述药品销售流向，但未收到该公司的相关报告。2010年9月9日，来宾市食药监局作出来食药监综函（2010）5号《关于发现复方茶碱麻黄碱片异常销售流向的情况通报》（以下简称5号通报），向来宾市公安局通报相关情况。通报主要内容：来宾市食药监局初步调查，发现忻城医药公司购入299500瓶复方茶碱麻黄碱片，按每瓶含麻黄碱原料1克，共计含麻黄碱299.5千克。该公司未提交销售流向报告，对于该药品去向亦未能提供相关证明。因此，认为上述药品流向存在异常，依法将情况通报来宾市公安局，请来宾市公安局协助核查上述复方茶碱麻黄碱片的销售流向。2010年9月10日，来宾市食药监局向忻城医药公司发出来药行处通（2010）35号行政处理通知（以下简称35号通知）。通知主要内容：忻城医药公司于2010年4月至2010年8月期间，未按规定购销复方茶碱麻黄碱片的行为，违反《中华人民共和国药品管理法》相关规定，决定进行立案调查。同日，来宾市食药监局以超出管辖范围为由，将该案移送来宾市公安局查处。2010年9月17日，来宾市公安局以涉嫌非法买卖制毒物品罪，对忻城医药公司法定代表人张允志等人立案侦查，并刑事拘留。因无法查找到复方茶碱麻黄碱片的最终流向，来宾市人民检察院以涉嫌非法经营罪，批准逮捕案涉嫌疑人员。2012年7月18日，忻城医药公司在原登记机关忻城县工商行政管理局变更登记，公司原股东张允志、聚龙公司的全部股份转让给广西来华工程项目管理有限公司，法人代表变更为洪少华。2013年1月14日，来宾市中级人民法院作出（2012）来刑二终字第15号刑事判决，以非法经营罪判处张允志有期徒刑五年，并处罚金66万元，追缴非法所得66万元。2013年8月2日，忻城医药公司的全部股份由广西来华工程项目管理有限公司转让给广西旭日昇贸易有限公司，法人代表变更为韦勇。2013年9月22日，广西壮族自治区食品药品监督管理局向忻城医药公司作出桂药立案通（2013）4号《立案通知书》，并于2014年4月15日作出桂药行罚（2014）1号《行政处罚决定书》，吊销忻城医药公司《药品经营许可证》。2014年12月23日，张允志刑满释放。2015年7月1日，张允志、聚龙公司、忻城医药公司以5号通报的内容失实，35号通知对忻城医药公司的查处违法为由，向来宾市政府申请行政复议，2015年7月27日，来宾市政府作出来政复决（2015）43号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称43号复议决定），认为5号通报属于内部行为，35号通知属于程序性行为，均未对当事人的权利义务产生实质影响，不属于行政复议的受案范围。另申请人未在法定期限内提出行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第六、九、十七条的规定，决定不予受理。2015年8月19日，张允志、聚龙公司、忻城医药公司提起行政诉讼，请求确认来宾市食药监局作出的5号通报、35号通知违法，并撤销43号复议决定。来宾市中级人民法院认为，两个诉讼请求不能合并审理，向张允志、聚龙公司释明，并经各方同意，该案仅针对来宾市食药监局作出的5号通报和35号通知进行审查。2016年8月5日，广西壮族自治区高级人民法院对该案作出（2016）桂行终417号行政裁定，认定5号通报系依职权向公安机关通报信息，属于行政机关之间内部往来公函，35号通知属程序性的告知行为，均未对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接的影响。裁定驳回张允志、聚龙公司的起诉。2016年2月25日，张允志、聚龙公司、忻城医药公司提起本案行政诉讼，请求撤销43号复议决定。2016年11月29日，忻城医药公司的法定代表人由韦勇变更为丁美健。

来宾市中级人民法院（2016）桂13行初13号行政判决认为，来宾市政府经复议审查认为，来宾市食药监局作出的5号通报属于行政机关之间内部协调工作的函件，35号通知属程序性告知行为，均不对张允志、聚龙公司的合法权益产生直接影响。行政诉讼的原告必须与行政行为存在法律上的利害关系，来宾市食药监局所作出的行政行为的相对人是忻城医药公司，而该公司在2012年已经变更法人代表及股东，现张允志不是该公司的法人代表及股东，该公司亦未授权张允志起诉，其无权代表忻城医药公司提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张允志、聚龙公司、忻城医药公司的诉讼请求。张允志、聚龙公司、忻城医药公司不服，提起上诉。

广西壮族自治区高级人民法院针对张允志、聚龙公司的上诉，作出（2016）桂行终836号行政判决，该判决认为，依据国食药监安（2009）503号《关于切实加强部分含特殊药品复方制剂销售管理的通知》中关于核查发现可疑情况应立即通报公安机关的规定，在忻城医药公司未报告销售流向后，来宾市食药监局要求来宾市公安局协助调查系药监部门执行上述规定的内部行为，5号通报并未影响相对人实质权利。35号通知只表明进行立案调查，影响当事人权利的是后续处理决定，该通知亦未对相对人的权利义务产生实际影响。上述两行为均不属于行政复议受案范围，43号复议决定不予受理张允志、聚龙公司的复议申请，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

广西壮族自治区高级人民法院针对忻城医药公司的上诉，作出（2016）桂行终836号行政裁定，该裁定认为，行政诉讼的原告必须与行政行为存在法律上的利害关系，来宾市食药监局所作出的行政行为的相对人是忻城医药公司，而该公司在2012年已经变更法人代表及股东，现张允志不是该公司的法人代表及股东，该公司亦未授权张允志，其无权代表忻城医药公司提起诉讼。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项的规定，裁定驳回张允志以忻城县医药有限责任公司名义的起诉。

张允志、聚龙公司申请再审称：1.张允志被追究刑事责任、忻城医药公司的《药品经营许可证》被吊销，均来源于5号通报和35号通知，上述两个行政行为对当事人的权利义务产生实质性影响，属于行政复议的受案范围，43号复议决定不予受理复议申请错误。2.张允志是聚龙公司及忻城医药公司的法定代表人，具有代表两个公司起诉的资格。请求撤销一审判决、二审判决和裁定，依法再审本案，撤销5号通报和35号通知，撤销43号复议决定。

来宾市政府答辩称：1.35号通知、5号通报合法，且未对张允志、聚龙公司、忻城医药公司的权利义务产生实质性影响，不具有可复议性。2.5号通报和35号通知均针对忻城医药公司，未涉及张允志和聚龙公司；张允志自2012年就不是忻城医药公司的法定代表人和股东，不具有代表忻城医药公司提起诉讼的主体资格。请求驳回张允志、聚龙公司的再审申请。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益申请行政复议的，复议机关应当依照行政复议法规定受理行政复议申请、作出行政复议决定。第六条第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议。也就是说，只有对可能侵犯当事人合法权益的行政行为不服申请行政复议，才属于行政复议的受案范围；对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。行政机关之间就相关事项的程序性函告行为，以及行政机关对当事人作出的程序性事项的告知行为，对当事人的权利义务均不产生实际影响，不属于行政复议的受案范围。本案中，5号通报系药监部门在案件调查中向公安部门通报异常情况并要求协助调查的内部函件，不会对当事人的权利义务产生实际影响；35号通知系药监部门对忻城医药公司作出已经立案调查的程序性事项的告知行为，对该公司的权利义务亦不会产生实际影响，张允志和聚龙公司，对5号通报和35号通知申请行政复议，均不属于行政复议的受案范围，不符合法定的受理条件，43号复议决定不予受理其复议申请，并无不当。同时，2012年起，张允志就不再是忻城医药公司的法定代表人和股东，张允志无权代表该公司提起行政诉讼。广西壮族自治区高级人民法院（2016）桂行终836号行政裁定驳回张允志以忻城医药公司名义提起的诉讼，亦无不当。张允志、聚龙公司、忻城医药公司主张，张允志被追究刑事责任、忻城医药公司《药品经营许可证》被吊销，均来源于5号通报和35号通知，两行为对其权利义务产生实质性影响，属于行政复议受案范围。但是，如前所述，5号通报和35号通知仅仅是程序性的函告和程序性事实的告知行为，不会侵犯张允志及两个公司的合法权益，对张允志和忻城医药公司权利义务产生实际影响的是刑事判决和吊销《药品经营许可证》的行为。其该项主张没有事实根据，以此为由申请再审，理由不能成立。张允志还主张，张允志是聚龙公司及忻城医药公司的法定代表人，具有代表两个公司起诉的资格。但是，事实上，自2012年起张允志就已经不再是忻城医药公司的法定代表人和股东，亦未提交相应证据证明其重新担任该职务，故张允志无权代表忻城医药公司起诉，事实清楚，证据充分。张允志的该项主张与事实不符，以此为由申请再审，理由亦不能成立。

应当指出的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，人民法院审理二审案件，发现原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，应当依法改判、撤销或者变更。二审依法改判的，应当先行撤销一审判决相关判项，然后做出二审裁判，本案中，二审认为张允志起诉时既不是忻城医药公司的法定代表人，也不是该公司的股东，无权代表忻城医药公司提起行政诉讼，本应依法裁定撤销一审判决驳回忻城医药公司诉讼请求的判项，改判裁定驳回张允志以该公司名义提起的诉讼。二审判决未对一审判决作出评判，直接裁定驳回起诉不妥，本院予以指正。鉴于该项诉讼程序违法并未影响案件的公正审判，不构成再审的法定条件，本案不予再审。

综上，张允志、聚龙公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（一）、（四）、（五）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定如下：

驳回张允志、柳州市聚龙医药有限责任公司的再审申请。

审 判 员　龚　斌

审 判 员　王毓莹

二〇一七年十二月二十八日