最高法院案例 : 房屋征收决定作出后,强制拆除行为实施主体的确定

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，具有事实根据是法定起诉条件之一。一般而言，该项所规定的具有事实根据主要是指证明被诉行政行为存在的证据材料，证明被诉行政行为存在的证据材料通常还应当包括行为实施主体的证据材料。但是，对于被征收房屋在市、县级人民政府作出征收决定之后被强制拆除的情况，在起诉时就让公民、法人或者其他组织完成证明强制拆除行为实施主体的举证责任实为强人所难，因为被征收人往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，只能证明房屋被强制拆除的事实。

若在征收程序已启动的情况下，被征收房屋被强制拆除，则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。在行政诉讼中，由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据，则不难确定行为实施主体。故对于此种情况，若公民、法人或者其他组织在起诉时已证明被征收房屋被强制拆除，人民法院就应当以对证据材料进行综合审查、追加被告等方式，通过审理认定或者推定行为实施主体，而非在未确定行为实施主体的情况下，以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。

审判监督程序的启动应当考虑是否对保护再审申请人的合法权益有所助益。若审判监督程序的启动对保护再审申请人的合法权益并无助益，只是诉讼程序的空转，徒增当事人的讼累及司法资源的无谓消耗，则便不具备启动审判监督程序的必要性。

（2017）最高法行申704号

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：王庆华，男，1941年2月6日出生，汉族，住天津市北辰区。

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：王闰浩，男，1968年12月15日出生，汉族，住天津市北辰区。

委托诉讼代理人：王庆华，男，1941年2月6日出生，汉族，住天津市北辰区。系再审申请人王闰浩之父。

再审申请人（一审原告、二审上诉人)：王阔浩，男，1971年11月16日出生，汉族，住天津市北辰区。

委托诉讼代理人：王庆华，男，1941年2月6日出生，汉族，住天津市北辰区。系再审申请人王阔浩之父。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：天津市河北区人民政府。住所地：天津市河北区狮子林大街***号。

法定代表人：李新，该区人民政府区长。

再审申请人王庆华、王闰浩、王阔浩（以下简称王庆华等三人）因诉天津市河北区人民政府（以下简称河北区政府）房屋行政强制一案，不服天津市高级人民法院（2016）津行终414行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

王庆华等三人向天津市第一中级人民法院起诉称，其原有位于天津市××养鱼池路××公寓××楼××号房屋（以下简称304号房屋）于2012年2月22日并未划入河北政房征字〔2012〕第002号《房屋征收决定》（以下简称002号房屋征收决定）的四至范围之内。其曾于2012年4月9日向天津市人民政府申请行政复议，并于2012年5月25日对上述房屋征收决定提起诉讼。其后，河北区政府在没有出示任何手续，也没有与其签订任何协议的情况下，于2013年1月3日（节假日）违法强制拆除了上述房屋。2013年3月1日，其向河北区政府申请公开“原告原住房屋被被告2013年1月3日节日期间强制拆除的司法文书”，但河北区政府以上述申请公开的内容不属于政府信息为由拒绝公开。其依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第二十四条、第三十七条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第一条第一款、第八条，《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第一条的规定，提起本案诉讼，请求依法确认河北区政府拆除304号房屋违法。

天津市第一中级人民法院一审查明：（一）王庆华等三人原居住的304号房屋，在002号房屋征收决定的征收范围内，现已灭失。（二）2014年9月30日，王庆华等三人向河北区政府邮寄《行政赔偿申请书》，认为河北区政府在没有出示任何手续的情况下，于2013年1月3日违法拆除其房屋，要求将其房屋恢复原状，重新评估并赔偿其一切损失。河北区政府于2014年11月20日作出〔2014〕津北政行赔字第1号《不予赔偿决定书》（以下简称1号不予赔偿决定），决定对其行政赔偿请求不予赔偿。王庆华等三人不服，诉至天津市河北区人民法院。天津市河北区人民法院作出（2015）北行初字第47号行政判决，判决驳回王庆华等三人的诉讼请求。王庆华等三人上诉至该院，该院于2016年4月20日作出（2016）津01行终115号行政赔偿判决，判决驳回上诉，维持一审判决。

一审法院认为，该院于2016年4月20日作出（2016）津01行终115号行政赔偿判决，该生效判决认定“被上诉人天津市河北区人民政府收到上诉人的行政赔偿申请后，经审查，认为被上诉人对上诉人原住所及住所内财产未采取任何行政强制行为，上诉人提供的证据并不能证明被上诉人对上诉人的原住所进行了强制拆除，故上诉人向被上诉人提出的行政赔偿请求不符合法律规定，依法决定对上诉人的行政赔偿请求不予赔偿。被上诉人天津市河北区人民政府在法定期限内作出的[2014]津北政行赔字第1号《不予赔偿决定书》符合法律规定。”故王庆华等三人请求确认河北区政府拆除304号房屋违法，无事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，应当裁定驳回起诉。据此依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，作出（2015）一中行初字第0149号行政裁定，驳回王庆华等三人的起诉。

王庆华等三人不服，提起上诉。

天津市高级人民法院二审认为，王庆华等三人曾因其原居住的304号房屋被拆除，向河北区政府申请行政赔偿。河北区政府作出1号不予赔偿决定，认为其对王庆华等三人原住所及住所内财产未采取任何行政强制行为，王庆华等三人提供的证据并不能证明其进行了强制拆除，故王庆华等三人向其提出的行政赔偿请求不符合法律规定，决定对王庆华等三人的行政赔偿请求不予赔偿。该不予赔偿决定已经一审法院（2016）津01行终115号生效行政赔偿判决予以维持。现王庆华等三人请求确认河北区政府拆除304号房屋违法，但王庆华等三人在本案中提交的证明材料绝大部分与其在上述行政赔偿案件中提交的证据一致，仍不能证明河北区政府对涉案房屋实施了拆除行为。一审法院认定王庆华等三人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定，裁定驳回王庆华等三人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。王庆华等三人关于一审法院违反法定程序以及一审裁定弄虚作假的主张，与本案实际不符，理由不能成立。王庆华等三人关于一审法院（2016）津01行终115号生效行政赔偿判决系违法裁判等主张，应通过法定途径寻求救济。据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

王庆华等三人向本院申请再审称，河北区政府于2012年2月22日所作002号房屋征收决定违法；一审法院未开庭审理本案，程序违法；一审法院（2016）津01行终115号行政赔偿判决违法，一审法院将该判决当证据使用错误，应予撤销；涉案房屋灭失，应由河北区政府承担举证责任等。故请求确认河北区政府强制拆除304号房屋违法，撤销一、二审裁定等。

本院经核查，河北区政府于2012年6月11日就304号房屋的征收补偿作出河北政房征补字（2012）第019号《房屋征收补偿决定书》并公告。王庆华等三人其后向天津市第一中级人民法院提起诉讼，请求确认违法并予撤销。该院作出（2015）一中行初字第0079号行政判决，驳回王庆华等三人的诉讼请求。王庆华等三人上诉后，天津市高级人民法院作出（2016）津行终128号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。王庆华等三人申请再审，本院作出（2016）最高法行申4500号行政裁定，驳回其再审申请。

本院认为，本案的核心争议是再审申请人王庆华等三人对再审被申请人河北区政府提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。再审申请人提起本案诉讼，系指称再审被申请人于2013年1月3日对304号房屋实施了强制拆除。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，具有事实根据是法定起诉条件之一。二审法院以再审申请人提交的证据不能证明再审被申请人对304号房屋实施强制拆除为由，认定再审申请人提起本案诉讼不具有事实根据。再审申请人则主张再审被申请人应对304号房屋的灭失承担举证责任。一般而言，该项所规定的具有事实根据主要是指证明被诉行政行为存在的证据材料，证明被诉行政行为存在的证据材料通常还应当包括行为实施主体的证据材料。但是，对于被征收房屋在市、县级人民政府作出征收决定之后被强制拆除的情况，在起诉时就让公民、法人或者其他组织完成证明强制拆除行为实施主体的举证责任实为强人所难，因为被征收人往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体，只能证明房屋被强制拆除的事实。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。依照上述规定，若在征收程序已启动的情况下，被征收房屋被强制拆除，则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况，且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。在行政诉讼中，由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据，则不难确定行为实施主体。故对于此种情况，若公民、法人或者其他组织在起诉时已证明被征收房屋被强制拆除，人民法院就应当以对证据材料进行综合审查、追加被告等方式，通过审理认定或者推定行为实施主体，而非在未确定行为实施主体的情况下，以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。本案中，再审被申请人所作002号房屋征收决定对304号房屋予以征收，征收程序已经启动，再审申请人因304号房屋的灭失提起本案诉讼，一审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项、第二款之规定迳行裁定驳回起诉，二审法院裁定予以维持，均属适用法律错误。

本案有其特殊情况。审判监督程序的启动应当考虑是否对保护再审申请人的合法权益有所助益。若审判监督程序的启动对保护再审申请人的合法权益并无助益，只是诉讼程序的空转，徒增当事人的讼累及司法资源的无谓消耗，则便不具备启动审判监督程序的必要性。产生本案争议的背景是304号房屋已被再审被申请人所作002号房屋征收决定征收，且经本院核查，再审被申请人在再审申请人所诉称强制拆除行为实施的2013年1月3日之前已作出征收补偿决定，再审申请人对该征收补偿决定的诉讼亦已历经一、二审法院的审理及本院的审查。对于国有土地上房屋的征收而言，无论是被征收人通过征收补偿程序获得补偿，还是因被征收房屋被违法强制拆除而取得行政赔偿，其就被征收房屋所能得到的补偿权益或者赔偿权益均是以该房屋的价值为限，均是填平补齐其受损的财产权利。尽管再审申请人提起本案诉讼仅是请求确认再审被申请人强制拆除304号房屋的行为违法，但其实质目的在于后续取得行政赔偿。即使本案经实体审理后支持了再审申请人的诉讼请求，对再审被申请人强制拆除304号房屋的违法性作出确认，但由于再审被申请人已就304号房屋的征收补偿作出征收补偿决定，再审申请人受损的财产权已得到补偿，已无还可以取得赔偿的损失，其后续就304号房屋提出的行政赔偿诉讼请求也难以得到人民法院的支持。故对本案启动审判监督程序已无助于再审申请人合法权益的保护。因此，对再审申请人提出的再审申请，本院不予支持。

综上，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人王庆华、王闰浩、王阔浩的再审申请。

审判长　　王振宇

审判员　　孙　江

审判员　　李纬华

二〇一八年六月二十四日

书记员　　薛　菁