山东高院案例：征收补偿协议不能取代应按照法定程序进行的土地或房屋征收

【裁判要点】

除依照《土地管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。

山东省高级人民法院

（2017）鲁行终1347号

上诉人（原审原告）王建忠，男，汉族，1968年8月27日出生，住滨州市滨城区。

被上诉人（原审被告）滨州市滨城区人民政府，住所地滨州市滨城区黄河十六路969号。

法定代表人张瑞杰，区长。

委托代理人郑同忠，滨州市滨城区人民政府副区长。

委托代理人高勇波，滨州市滨城区房屋征收与补偿管理办公室主任。

王建忠因诉滨州市滨城区人民政府（以下简称区政府）房屋行政征收一案，不服滨州市中级人民法院于2017年3月17日作出的（2016）鲁16行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

王建忠在原审中诉称：原告是滨城区市东街道办事处西王居委会居民（以下简称西王居委会）。2016年获悉被告区政府作出《滨州市滨城区人民政府关于西王居委会城中村改造房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），得知西王居委会整个村庄被征收，原告虽认为补偿不合理，但为了配合政府的征收行为，还是与被告设立的滨城区房屋征收管理办公室（以下简称区房屋征收办）签订了《西王居委会城中村改造房屋征收补偿合同》（以下简称征收补偿合同）。因原告没有见到征地文件，为核实征收行为的合法性，于2016年7月14日分别向滨州市国土资源局滨城分局、滨州市国土资源局和山东省国土资源厅申请政府信息公开，申请上述机关公开西王居委会征地批文、“一书四方案”和征地红线图，均答复西王居委会土地尚未征收。原告认为，被告作出的征求意见稿谎称西王居委会土地被征收，以骗取原告与之签订征收补偿合同的方式征收原告房屋的行为违法。请求判决：1、确认被告以与原告签订征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。

原审法院经审理查明：原告王建忠系西王居委会居民，在集体土地上建有住宅。2016年5月11日，被告区政府在西王居委会发布《征求意见稿》征求意见的公告，公告称：拟对西王居委会整村区域的土地、房屋及其他构筑物实施征收。为使征收补偿安置方案公平、合理、科学，将征求意见稿予以公布，公开征求意见，本区域的被征收人可以在本公告发布之日起30日内，到指挥部提交书面意见或建议，征求意见期间签订补偿协议。2016年5月14日，区房屋征收办（甲方）和王建忠（乙方）签订征收补偿合同，合同约定，乙方现有房屋面积289.60平方米，应于2016年5月21日前将房屋腾空后交付甲方，由甲方按规定统一组织拆除；甲方向乙方支付房屋补偿费、搬迁补助费、临时过渡费、签合同奖励费、搬家奖励费等共计596795.60元。此外，双方还约定了违约责任、发生纠纷的解决方式等合同条款。后原告王建忠在规定期限内腾空了房屋，2016年5月22日，王建忠和滨州市滨城区市东街道办事处签订了认购合同，认购了被告提供的100平方米、140平方米的安置房各一套（暂按1330元/㎡的标准计算房款），并领取了扣除暂付房款后的剩余款项。

原审法院认为，原告王建忠提起本案的诉讼请求是：确认被告区政府以与原告签订征收补偿合同的形式征收原告房屋的行为违法。征收补偿合同本身属于行政协议，不等同于征收行为，本案项下不存在具体的征收行为。本案中，被告于2016年5月11日发布征求意见稿，在征求意见期间，原告与被告签订征收补偿合同并在规定期限内腾空了房屋，后原告又签订认购合同认购了被告提供的安置房、领取了房屋补偿款项，原告没有证据证明在实施上述行为过程中，被告对其采取欺骗和胁迫行为。因此，原告自与被告签订征收补偿合同领取补偿款后，被告对房屋实施拆除或者是作其他处分，均与原告没有法律上的利害关系，原告提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告王建忠的起诉。

王建忠不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，指令原审法院重审。理由如下：1、原审法院裁定认定事实不清。上诉人所诉的征收行为是被上诉人区政府以与上诉人签订征收补偿合同的形式征收上诉人房屋的行为，该房屋征收行为系被上诉人侵犯上诉人房屋财产所有权及土地使用权的行政行为。征收补偿合同能够证明被上诉人是实施房屋征收行为的主体，且该征收补偿合同的标题及内容亦可以证明被上诉人实施了房屋征收行为。2、上诉人的土地系集体土地，并未经法定程序征收，被上诉人实施的征收行为无任何依据，且被上诉人已在原审法院庭审中认可该事实。3、本案协议拆迁不合法，也不是协议拆迁，被上诉人在集体土地未征收的情况下便实施征收行为，程序明显重大违法，有滥用职权之嫌。4、由于原审法院认定事实不清，致使其裁定驳回上诉人的起诉适用法律错误。

被上诉人区政府答辩称：1、征收补偿合同已由被上诉人依法履行，上诉人无权再就征收补偿合同提起行政诉讼。2、征收补偿合同不属于征收行为，上诉人无权据此请求确认征收行为的合法性。上诉人混淆了协议拆迁和依法征收的概念，政府协议拆迁是为了充分保障被征收的合法权利，也实际使被征收人的房屋获得了升值。3、征收、补偿工作尚未启动，被上诉人并未作出征收决定，本案项下不存在具体征收行为，依法应当驳回上诉人的起诉。

原审期间各方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已经质证。经审查，当事人对原审法院认定的程序性事实没有异议，合议庭同意原审法院查明的相关程序性事实。

本院认为：

根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。针对国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，确需征收房屋的，应当由市、县级人民政府作出房屋征收决定。除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地或者房屋的行为均缺乏法律依据，也为现行法律所不容许。

本案中，被上诉人区政府所辩称的协议拆迁实质上是以协议购买的方式代替了应当依法进行的征收补偿工作。被上诉人区政府虽然与上诉人签订了所谓的征收补偿合同，但不能违反法律的禁止性规定，征收补偿合同也不能取代应按照法定程序进行的土地或房屋征收。上诉人诉请确认被上诉人区政府以与上诉人签订征收补偿合同的形式征收上诉人房屋的行为违法，符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。原审法院认定上诉人与被上诉人区政府签订征收补偿合同领取补偿款后，被上诉人对房屋实施拆除或者是作其他处分，均与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人提起诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，属于认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，裁定如下：

一、撤销滨州市中级人民法院（2016）鲁16行初34号行政裁定；

二、本案指令滨州市中级人民法院继续审理。

审判长　侯　勇

审判员　王云阁

审判员　孙 晓

二〇一七年十二月二十日

书记员　王丽强