最高法院判例：请求权基础

履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关”不作为”就可以提起”不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。

《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查，并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉，既不符合履行职责之诉的法定起诉条件，也不属于行政诉讼的受案范围。

行政 裁 定 书

（2016）最高法行申2864号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李国秀，女，1963年7月30日出生，汉族，山东潍棉纺织有限公司退休职工，现住山东省潍坊市奎文区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省人民政府，住所地山东省济南市。

法定代表人郭树清，该省人民政府省长

再审申请人李国秀因诉山东省人民政府不履行法定职责一案，不服山东省高级人民法院（2016）鲁行终569号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、代理审判员胡文利、代理审判员李纬华参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

原审法院查明：2015年7月6日，李国秀以邮寄形式，向山东省人民政府递交书面材料,请求山东省人民政府按照“每个城镇居民和在职职工都有享受一次房改的权利”之法律规定，依法对鲁政发[1994]1号《山东省人民政府关于城镇住房制度改革的意见（试行）》中关于平房和自管公房的房改具体问题和事项进行明确解释，并将执行和落实情况通知本人，可以使本人居有其所。请求山东省人民政府对1984年搬迁安置房出现的问题，尽快出台法规和政策，并执行和落实好“历史遗留的”产权调换和危房安置、安鉴问题。山东省人民政府于7月7日收到该报告后，将其归类于人民群众来信来访事项，转到中共山东省委山东省人民政府信访局，按照信访事项进行处理。李国秀不服，提起诉讼。请求法院判令被告依法对原告《致山东省人民政府关于现居住公房包括自管公房职工参加房改请求报告》的请求事项予以处理。

山东省济南市中级人民法院一审认为：李国秀向山东省人民政府递交书面材料，反映其住房问题，山东省人民政府认为李国秀反映的问题属于信访处理事项，遂按信访事项转交信访部门办理。山东省人民政府无信访事项处理职权，其将李国秀反映问题，转交信访部门处理符合法律规定。因李国秀反映的事项属于信访事项，根据相关规定，山东省人民政府对李国秀反映信访事项予以转办处理的行为，不属于行政案件的受案范围。据此作出（2015）济行初字第667号行政裁定，驳回李国秀的起诉。李国秀不服，提起上诉。山东省高级人民法院二审以同一理由裁定驳回其上诉，维持原裁定。

李国秀在向本院提出的再审申请中请求：1.撤销山东省高级人民法院（2016）鲁行终字第569号裁定，对本案依法再审；2.判令再审被申请人对再审申请人的请求事项尽快回复或者处理；3.确认再审被申请人将自己的政府工作转交下属的信访部门并且双方都不受理的行政行为违法。其申请再审的主要事实和理由为：因为再审被申请人在鲁政发[1994]1号政令中的某些条款，其解释非常模糊、含糊，故引起其下级部门和再审申请人双方的理解不同，产生较大争议，造成了严重后果,这是再审被申请人在危房房改工作中的行政不作为。再审申请人向再审被申请人邮寄的请求报告与平时的人民来信不同，是人民法院立案受理的前提，原审裁定适用法律错误。

本院认为：再审申请人向山东省人民政府邮寄请求报告，请求其依法对鲁政发[1994]1号《山东省人民政府关于城镇住房制度改革的意见（试行）》中关于平房和自管公房的房改具体问题和事项进行明确解释，并要求尽快出台相应法规政策。山东省人民政府按照信访事项转交信访部门处理，原审法院亦认定山东省人民政府对再审申请人反映信访事项予以转办处理的行为不属于行政诉讼的受案范围。现再审申请人在再审申请中认为，其邮寄的请求报告与平时的人民来信不同，这种主张具有一定道理，人民法院也不宜任意扩大对于信访事项的归类，并以此简单地排除出行政诉讼的受案范围。但再审申请人认为由此就构成“人民法院立案受理的前提”，却没有相应的法律依据支持。再审申请人提起本案诉讼，诉讼请求为“责令被告依法对原告《致山东省人民政府关于现居住公房包括自管公房职工参加房改请求报告》的请求事项予以处理”，因此，其所提诉讼在诉讼类型上应当属于履行职责之诉。履行职责之诉并不意味着：公民、法人或者其他组织随便向任何一个行政机关提出任何一项请求，该行政机关就有履行该项请求的义务；也不意味着只要行政机关“不作为”就可以提起“不作为之诉”。一般来讲，公民、法人或者其他组织提起履行职责之诉至少应当具备这样几个条件：第一，他向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，他所申请的事项具有实体法上的请求权基础。这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、某一行政机关的保证以及某一行政合同。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。第三，他是向一个有管辖权的行政机关提出。管辖权是行政机关活动的基础和范围，行政机关应当在执行法定任务的同时遵守管辖权的界限。这种管辖权既包括该行政机关是否主管申请人所申请的专业事务，也包括同一专业事务中不同地域、不同级别的行政机关之间对于管辖权的具体分工。向一个无管辖权的行政机关随意提出一个申请，即使该行政机关予以拒绝，也不会使申请人当然地获取了诉权。第四，他申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。要求行政机关实施没有外部效力的内部调整或者不是针对他个人的一般性调整，必须基于法律的明确规定。第五，行政机关对于原告申请的拒绝，可能侵害的必须是属于原告自己的主观权利。在原告不具备主观权利的情况下，即使行政机关的不作为有可能侵害公共利益，个体也未必具有提起行政诉讼的权利。

本案中，如果再审申请人申请解决的是其本人的住房居所问题，则属于请求行政机关针对其本人作出一个具体的、特定的处理，但即使如此省级政府显然也不具有直接处理该项个人事务的职责。从再审申请人请求报告的内容来看，其核心是请求山东省人民政府对相关政策进行解释并要求尽快出台相关法规政策。这种请求在性质上属于要求行政机关进行一般性的规范创制。应当承认，公民、法人或者其他组织的合法权益，不仅会由于具体行政行为而遭受侵害，也会由于行政机关应当颁布而未颁布相应规范而受到影响，但是，《中华人民共和国行政诉讼法》只是规定公民、法人或者其他组织在针对行政机关作出的行政行为起诉时才可以一并请求对该行政行为所依据的规范性文件进行审查，并没有规定可以直接提起要求行政机关依照其申请制定规范或解释规范的规范颁布之诉，从这个意义上讲，再审申请人提起的本案之诉，既不符合履行职责之诉的法定起诉条件，也不属于行政诉讼的受案范围。原一、二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉和上诉，并无不当。

综上，李国秀的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李国秀的再审申请。

审　判　长　　李广宇

代理审判员　　胡文利

代理审判员　　李纬华

二〇一六年九月三十日

书　记　员　　孔冰冰