最高法院判例：不予受理复议决定违法应否承担国家赔偿责任?

行政复议是为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，行政复议机关根据行政相对人的申请对行政行为进行复查的制度。复议机关作出的不予受理决定，其本身不对公民、法人和其他组织的财产权进行直接处分，与《国家赔偿法》第四条规定所列举的其他造成财产权损害的具体行政执法行为具有不同的属性。因此，不属于国家赔偿法第四条规定的“造成财产损害的其他违法行为”

行 政 赔 偿 裁 定 书

（2015）行监字第2116号

再审申请人（一审被告、二审上诉人）：中华人民共和国国土资源部。住所地：北京市西城区阜内大街64号。

法定代表人：姜大明，中华人民共和国国土资源部部长。

委托诉讼代理人：杨晓辉。

委托诉讼代理人：马琳。

再审被申请人（一审原告、二审被上诉人)：李水清，男，1957年9月27日出生，汉族，住四川省成都市温江区。

再审申请人中华人民共和国国土资源部（以下简称国土部）因与李水清行政赔偿纠纷一案，不服北京市高级人民法院（2015）高行终字第3010号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员马永欣、审判员李德申、代理审判员胡文利组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

李水清以国土部作出的不予行政赔偿决定违法为由，向北京市第一中级人民法院提起行政赔偿诉讼，请求赔偿其因行政行为违法造成的诉讼费、车旅费、生活费、误工费、住宿费、律师费等一切费用共计3万元人民币。

一审法院经审理查明：李水清不服四川省国土资源厅作出的川国土资公开告知〔2013〕360号《政府信息公开告知书》，向国土部申请行政复议。国土部于2013年9月25日作出国土资复议〔2013〕475号行政复议告知书（以下简称475号告知书），告知李水清：“你要求公开的项目用地审批的政府信息属于人民政府的相关信息，对四川省国土资源厅2013年9月6日作出的政府信息公开告知书提出的行政复议申请，应当向四川省人民政府提出。”李水清不服475号告知书，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2014年7月4日作出（2014）一中行初字第5790号行政判决，认为国土部是四川省国土资源厅的上一级主管部门，是李水清有权选择的法定的行政复议机关。国土部认为李水清所提复议申请应当向四川省人民政府提出，并据此作出的被诉告知书缺乏法律依据。一审法院判决撤销475号告知书，判令国土部在法定期限内对李水清提出的行政复议申请重新作出处理。该行政判决现已生效。2014年7月，李水清以前述行政判决已确认国土部行政行为违法为由，向国土部申请行政赔偿，请求赔偿因行政行为违法造成其进京行政诉讼车旅费、生活费、误工费、住宿费、律师费等一切费用共计3万元人民币。2014年8月7日，国土部作出决定，认为李水清的赔偿申请不属于《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）规定的行政赔偿范围，决定不予赔偿。李水清不服，诉至一审法院。

另查，李水清系以来信方式提起（2014）一中行初字第5790号案件的诉讼。2014年4月，李水清到一审法院立案庭查询（2014）一中行初字第5790号案件立案情况，并支付了往返于北京与成都的交通费871.5元。（2014）一中行初字第5790号案件开庭审理前，李水清以来信方式向一审法院邮寄了行政首长出庭应诉申请书等。（2014）一中行初字第5790号行政判决书载明李水清参加了该案2014年6月24日的开庭审理。

一审法院经审理认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”该法第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，475号告知书因缺乏法律依据已被一审法院（2014）一中行初字第5790号行政判决撤销。因国土部作出的475号告知书直接影响李水清申请复议的权利，李水清为寻求救济，提起（2014）一中行初字5790号案件诉讼及参加案件审理过程中给李水清造成的经济损失，包括邮寄费用、交通费用、住宿费用，属于《国家赔偿法》第四条第四项规定的情形，国土部应当承担赔偿责任。李水清请求国土部赔偿上述经济损失，一审法院应予支持。结合李水清提交的证据及其居住在外地、到京参加（2014）一中行初字第5790号案件庭审的事实，前述费用为依照常理必然产生的费用，故一审法院酌情确定赔偿数额。李水清请求赔偿的其他损失缺乏事实及法律依据，一审法院不予支持。据此，依据《国家赔偿法》第三十六条第八项、最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、中华人民共和国国土资源部赔偿李水清二千二百元。二、驳回李水清的其他赔偿请求。

国土部不服一审判决，向北京市高级人民法院提起上诉。二审法院经审理做出（2015）高行终字第3010号行政赔偿判决。

二审判决查明事实与一审判决基本一致。

二审判决认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，475号告知书已被（2014)一中行初字第5790号行政判决确认违法并依法撤销。因国土部作出475号告知书直接侵害了李水清申请复议的权利，导致李水清无法行使法定申请复议的权利。李水清为寻求司法救济、纠正违法行为，起诉及参加案件审理过程中必然支出的费用，包括邮寄费用、交通费用、住宿费用等属于《国家赔偿法》第四条第四项规定的情形。一审法院结合李水清提交的证据及其居住在外地、到京参加（2014）一中行初字第5790号案件庭审的事实，认定前述费用为依照常理必然产生的费用，酌情确定赔偿数额，判决国土部赔偿李水清2200元人民币并无不当。综上，一审法院判决驳回国土部的诉讼请求正确，二审法院应予维持，国土部的上诉理由和请求缺乏事实及法律依据，本案不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。

国土部不服，向我院提出再审申请。

国土部不服二审判决，向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，判令再审被申请人承担全部诉讼费用。主要事实和理由为：1.一、二审法院判决认定事实不清。根据《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，国家赔偿只赔偿直接损失。再审被申请人为寻求救济，提起诉讼及参加案件审理过程中的费用，并非再审申请人作出475号告知书给再审被申请人造成的财产权损害，更非造成的直接损失。再审被申请人的赔偿请求不属于法定行政赔偿范围。2.法院判决适用法律错误。根据《国家赔偿法》第四条的规定，再审申请人作出475号告知书情形不属于赔偿法规定的任何一种赔偿情形。法院判决认定再审申请人作出475号告知书属于《国家赔偿法》第四条第四项情形，是适用法律错误。3.行政复议行为不属于国家赔偿范围。复议机关作出的不予受理决定、行政复议告知书等，其本身不对公民、法人和其他组织的财产权进行处分，不属于国家赔偿法第四条规定的“造成财产损害的其他违法行为”。

本院认为，当事人申请国家赔偿应当符合《国家赔偿法》的有关规定。《国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。从本案国土部作出的475号告知书的内容看，属于不予受理的行政复议决定。行政复议是为了防止和纠正违法的或者不当的行政行为，行政复议机关根据行政相对人的申请对行政行为进行复查的制度。复议机关作出的不予受理决定，其本身不对公民、法人和其他组织的财产权进行直接处分，与《国家赔偿法》第四条规定所列举的其他造成财产权损害的具体行政执法行为具有不同的属性。因此，不属于国家赔偿法第四条规定的“造成财产损害的其他违法行为”。原一、二审判决认为国土部作出的475号告知书属于《国家赔偿法》第四条第四项规定的情形，并判决国土部承担赔偿责任，缺乏法律依据。

综上，国土部的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令北京市高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审　判　长　　马永欣

审　判　员　　李德申

代理审判员　　胡文利

二〇一七年五月二十七日

书　记　员　　卢琨琨