最高法院判例：提起行政诉讼的“具体的诉讼请求”

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款还规定，具体的诉讼请求系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形。同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中笼统或者含混地要求人民法院撤销不同行政机关作出的两个以上行政行为，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定予以释明，原告经释明仍坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求撤销两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

（2017）最高法行申4504号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)：涂志才，男。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：无锡市人民政府。住所地：江苏省无锡市滨湖区新金匮路1号。

法定代表人：汪泉，市长。

被申请人（一审被告、二审被上诉人）：无锡市南长区人民政府。住所地：江苏省无锡市南长区永丰路1号。

法定代表人：陈锡伦，区长。

再审申请人涂志才诉被申请人无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）、无锡市南长区人民政府（以下简称南长区政府）征地拆迁一案，江苏省无锡市中级人民法院于2015年12月24日作出（2015）锡行初字第00122号行政裁定，驳回涂志才的起诉。涂志才不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2016年6月29日作出（2016）苏行终293号行政裁定，驳回上诉，维持一审裁定。涂志才仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、王展飞参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

一、二审法院查明：涂志才系无锡市南长区五爱社区马夹里28号房屋及宅基地权利人。2015年10月9日，涂志才以无锡市政府、南长区政府为被告提起行政诉讼，要求对被告“违法征地、违法拆迁依法作出公正判决”。审理过程中，一审法院向涂志才释明，要求其明确具体诉讼请求，涂志才逾期未回复。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定，当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当予以释明。本案中，涂志才提起行政诉讼，请求法院“对被告的违法征地、违法拆迁依法作出公正判决”。该诉讼请求未针对具体的行政行为，属于诉讼请求不具体、不明确。经法院释明，涂志才仍未明确其诉讼请求，因此，涂志才的起诉不符合法定条件，应依法裁定驳回。依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定及第二款规定，裁定驳回涂志才的起诉。

二审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，征地涉及征地批准行为、征地补偿安置方案公告行为、补偿安置协议签订行为及强制拆除房屋行为等，各个行为由不同的行政主体根据各自的行政职权依法作出。这些行为都是独立的，不能在一个诉讼中进行审查。因此，涂志才对本案的诉讼请求未明确所诉的具体行政行为，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的起诉条件。一审法院已经对涂志才进行了释明，但涂志才未予回复；二审听证中，涂志才亦认可一审法院向其释明，但其未予变更诉讼请求的事实。据此，一审法院依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第一项规定及第二款规定，裁定驳回涂志才的起诉并无不当。综上,涂志才的上诉理由和请求依法不能成立。一审裁定依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定驳回上诉，维持一审裁定。

涂志才向本院申请再审，请求撤销二审裁定，依法进行再审。其申请再审的事实与理由为：再审申请人没有超过起诉期限；被申请人违法征地导致违法拆迁侵犯再审申请人合法财产权、人身权；拆迁补偿协议没有关于宅基地补偿金错误，房屋补偿协议达成后反悔可提起诉讼；一、二审不开庭，使再审申请人真实证据无法在法庭上质证，违反法定程序。

本院认为，本案的争议焦点是涂志才的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条第一款还规定，具体的诉讼请求系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形。同时，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中笼统或者含混地要求人民法院撤销不同行政机关作出的两个以上行政行为，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条第二款规定予以释明，原告经释明仍坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求撤销两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。

根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条规定，集体土地征收既包括国务院或者省、自治区、直辖市人民政府相关征收土地方案批准行为，也包括县级以上地方人民政府、县级以上地方人民政府土地行政主管部门相关组织实施行为。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，该相关组织实施行为还包括征地公告、征地补偿登记、征地补偿、安置方案拟定、公示和报请批准、补偿标准争议裁决、责令交出土地等一系列彼此相关但实施主体、实施内容等相互有别的行为。因此，集体土地征收是由不同行政机关依法定程序、先后组织实施的多个行为形成的复合性行政行为，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并做出合法性评价。本案再审申请人涂志才经一审释明后，坚持起诉要求对无锡市政府、南长区政府的违法征地、违法拆迁依法作出公正判决，因该诉讼请求未明确指向无锡市政府或南长区政府组织实施集体土地征收中某一具体的行政行为，将导致人民法院在后续审理中无法归纳、集中案件争议焦点，无法形成所指明确的裁判意见，故涂志才提起本案诉讼不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定情形。一审裁定驳回起诉，二审裁定驳回上诉，并无不当。

综上，涂志才的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人涂志才的再审申请。

审判长　　白雅丽

审判员　　耿宝建

审判员　　王展飞

二〇一七年八月三十一日

书记员　　周志兴