最高法院判例：内部行政行为的性质不因当事人的知悉而改变
内部审批行为虽然通过政府信息公开的形式为申请人所知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质。
行政 裁 定 书
（2017）最高法行申363号
再审申请人（一审原告、二审上诉人）张召久，男，1979年11月9日出生，汉族，住河南省台前县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟庆申，男，1983年1月4日出生，汉族，住河南省台前县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）李勇洪，男，1970年8月23日出生，汉族，住河南省台前县。
再审申请人（一审原告、二审上诉人）孟庆保，男，1972年5月12日出生，汉族，住河南省台前县。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）台前县人民政府，住所地河南省台前县纬六路人民政府综合楼。
法定代表人王俊海，该县人民政府县长。
再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）濮阳市人民政府，住所地河南省濮阳市人民路51号。
法定代表人宋殿宇，该市人民政府市长。
再审申请人张召久、孟庆申、李勇洪、孟庆保因诉台前县人民政府（以下简称台前县政府）行政批复及濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）行政复议决定一案，不服河南省高级人民法院作出的（2016）豫行终889号行政裁定，向本院提出再审申请。本院依法组成由审判员李广宇、审判员方金刚、审判员阎巍参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
河南省濮阳市中级人民法院一审查明：2013年3月18日台前县政府作出《关于对南孟村城中村改造实施征收的决定》。2013年9月29日台前县孙口镇人民政府向台前县政府提出《关于南孟村、司庄村城中村改造安置区建设土地及建设规模的请示》（孙政〔2013〕42号）。2013年10月8日台前县政府对孙口镇人民政府作出《关于同意南孟村、司庄村城中村改造安置区建设土地及建设规模的批复》（台政文〔2013〕77号，以下简称《批复》），涉及南孟村城中村改造的主要批复内容为：南孟村安置区土地位置及面积120.71亩，南孟村安置区建筑总面积（不含地下室）为159037平方米，其中住宅面积98049平方米，商业面积40293平方米，公共建筑面积15700平方米，老年公寓面积4995平方米；地下室面积约为5500平方米；孙口镇人民政府要严格按照县政府批复的《南孟村、司庄村城中村改造安置区建设土地及建设规模》，强化城镇规划管理，认真组织实施；上述安置区建筑面积要根据南孟村的实际进行建设，建成后经县财政局、审计局、监察局等部门认可后方可分配。张召久、孟庆申、李勇洪、孟庆保（以下简称张召久等四人）的宅基地及房屋不在台前县政府《批复》涉及的建设土地范围内。张召久等四人不服该《批复》，提起诉讼，请求确认台前县政府作出《批复》违法并予撤销，撤销濮阳市政府行政复议决定。另，张召久等四人庭审后向该院提交中止审理申请书，以四人已对河南省人民政府豫政土〔2011〕1204号征地批文申请国务院裁决为由，申请中止对本案的审理。
河南省濮阳市中级人民法院一审认为：一、被诉批复不对外发生法律效力。本案被诉行为是台前县政府根据孙口镇人民政府的内部请示所做的批复，该批复不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部，该批复不直接对张召久等四人发生法律效力。二、被诉批复未对张召久等四人的合法权益产生法律上的影响。该批复只是包括南孟村在内的城中村改造安置区建设土地及建设规模的原则上的同意，张召久等四人庭审中明确表示四人的宅基及房屋不在批复涉及的安置区建设土地范围内，该批复对于张召久等四人的土地及房屋而言，没有可执行的内容，故该批复对张召久等四人的土地及房屋的合法权益不产生实际影响。三、濮阳市政府作出的濮政复决〔2014〕15-18号行政复议决定未对四人的合法权益产生实际影响。被诉批复本不应属于行政复议受案范围，濮阳市政府受理张召久等四人的复议申请，并作出行政复议决定不当。但因该复议决定对张召久等四人的合法权益不产生实际影响，故应一并驳回张召久等四人对濮阳市政府的起诉。四、关于张召久等四人申请对本案中止审理的问题。因行政行为一经作出即具有约束力和公定力，对豫政土〔2011〕1204号征地批文申请国务院裁决不影响本案的审理，对张召久等四人提出的中止审理申请不予准许。综上，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，作出（2015）濮中法行初字第00036号行政裁定，驳回张召久等四人对台前县政府、濮阳市政府的起诉。
张召久等四人不服，提起上诉。
河南省高级人民法院二审认为：被诉的台前县政府对孙口镇人民政府作出的《批复》，是具有计划性质的事实行为，不对安置行为产生法律效力，也没有对张召久等四人产生实际影响。由于台前县政府的原行为不对张召久等四人产生实际影响，故对审查该行为的复议决定也不予审查。故一审裁定驳回起诉正确，应予维持。据此作出(2016)豫行终889号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
张召久等四人不服，向本院申请再审称:1.被诉批复行为属于典型的对再审申请人产生法律效力的外部行政行为。被诉批复的合法性以及该批复能否得到最终的落实，直接影响再审申请人能否分配到满意的安置房，也对再审申请人是否接受目前的补偿和安置政策有着重要影响。安置区的建设和房屋的分配，是城中村改造后期工作的重点，与之前的启动和施行环节相辅相成，共同对再审申请人的合法权益产生重要影响。2.安置区建设过程中，地方政府擅自扩大商业面积，压缩住宅面积，建成后的安置房因五证不全根本无法办理产权证，严重侵犯被拆迁农户的合法权益。3.台前县政府作出批复行为时，未能依照建设部和河南省建设厅指导意见的规定，认真审查南孟村是否依照规定及时召开了村民会议或村民代表会议讨论的情况，南孟村村民委员会也未向孙口镇和县政府出示村民会议或村民代表会议的决议，该批复行为实体及程序上均严重违法。4.濮阳市政府作出的复议决定未对台前县政府的上述批复违法行为认真审查、流于形式，复议决定书的内容严重违法，应予撤销。综上，请求依法撤销一、二审裁定；依法提审予以改判或者指定河南省高级人民法院重新审理。
本院认为：本案的争议焦点在于，被诉《批复》是否属于行政诉讼受案范围。本案被诉《批复》，从形式上看，系台前县政府根据孙口镇政府《关于南孟村、司庄村城中村改造安置区建设土地及建设规模的请示》所做的批复，属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部审批行为，并不对外发生法律效力。该批复虽然通过政府信息公开的形式为再审申请人所知悉，但并未改变其系内部行政行为的性质。从内容上看，被诉《批复》系台前县政府对南孟村、司庄村城中村改造安置区建设土地及建设规模的原则同意，明确了安置区土地位置、面积、住宅面积、商业面积等事项，但并未直接对再审申请人创设行政法上的权利义务关系，对再审申请人能否得到拆迁安置并不直接产生实际影响。再审申请人所持“安置区建设过程中，地方政府擅自扩大商业面积，压缩住宅面积，建成后的安置房因五证不全根本无法办理产权证，严重侵犯被拆迁农户的合法权益”的意见，实际上也并非针对《批复》本身提出的质疑。事实上，对再审申请人权利义务产生实际影响的是城中村改造过程中的拆迁安置及补偿行为，再审申请人如对安置补偿行为不服，应直接针对安置补偿行为提起行政诉讼以维护自身的合法权益。据此，原审法院裁定驳回再审申请人的起诉，并无不当。因针对原行为的起诉被驳回，针对复议决定的起诉亦一并予以驳回，亦无不妥。
综上，再审申请人张召久、孟庆申、李勇洪、孟庆保的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：
驳回再审申请人张召久、孟庆申、李勇洪、孟庆保的再审申请。
审判 员 方金刚
审判 员 阎 巍
二〇一七年五月九日