地方人民政府需要对国有土地上房屋和集体土地同时进行征收的，应当分别依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法》《土地管理法实施条例》的相关规定进行，而不能混为一体。否则，相对人提起诉讼，对未区分国有土地上的房屋和集体土地，而是在一个行政程序中一并征收，且不能提供经过法定程序证据的，人民法院应依法予以撤销，如撤销将会给社会公共利益造成重大损害的，应依法确认违法。

实践中，这种操作方式在“城中村”改造工作中具有一定普遍性，对相对人合法权益造成了较大影响。此类案件在当前的征收拆迁类案件中也占有相当比例，成为引发行政争议的一大诱因。对此，无论是行政执法方面还是司法实务方面，都需要引起一定重视。

《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”由于我国土地所有权存在国家所有和集体所有两种形式，因此，在行政征收过程中，就相应存在对于国有土地上的房屋进行征收和对集体土地进行征收的两种法定程序，这是由我国土地所有权的性质所决定的。

关于集体土地征收，《土地管理法》第四十五条至第四十八条和《土地管理法实施条例》第二十五条作了明确规定：根据征收土地的不同情况，分别报国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。同时，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。在征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

关于国有土地上的房屋征收，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条和第八条至第十五条作了明确规定：市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，由其确定的房屋征收部门具体组织实施，而房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，符合法定情形、确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，经论证公布并征求公众意见后，将征求意见情况和修改情况及时公布。另外，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定，且征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

由于土地所有权性质的复杂性，部分地方政府在征收工作中常常“化繁为简”，有意无意省略部分法定程序，特别是对集体土地的征收，经常以“以租代征”或者“参照国有”的方式进行，忽略了集体土地应有的法定程序。比如，有的未取得国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，有的虽经过批准但未履行公告和听取意见的程序，有的则直接套用国有土地上房屋征收的程序和补偿标准等等。这种情况，在“城中村”改造工作中表现的尤为明显。

（采晴整理）