最高法院判例：行政复议中止行为不具有可诉性

行政复议中止是行政复议的程序性规定，属于过程行为。因复议尚未终结,中止复议的阶段性程序行为并未对当事人的实体权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性。

（2017）最高法行申687号

再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：ＸＸ。

再审被申请人（一审被告、二审上诉人）：宁夏回族自治区银川市人民政府。住所地宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路166号。

法定代表人白尚成，该市人民政府市长。

再审申请人ＸＸ因诉宁夏回族自治区银川市人民政府（以下简称银川市政府）行政复议一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2016）宁行终377号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法由审判员王晓滨、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

苗建平、ＸＸ于2016年1月11日以银川市政府作出中止行政复议通知书的行政行为违法、侵犯其合法权益为由，向宁夏回族自治区银川市中级人民法院起诉，请求确认该中止复议行为违法并撤销该复议决定。

一审法院查明：1984年12月8日，贺兰县人民政府（以下简称贺兰县政府）向张茂盛（苗建平之夫，ＸＸ之父）颁发了2000亩土地使用证。1998年至1999年第二轮土地承包，2005年对二轮土地承包进行再完善续签承包合同期间，上述2000亩土地被陆续分包给其他农户进行承包，为此苗建平、ＸＸ不断上访。2015年10月8日，贺兰县政府作出贺复告字（2015）1号行政复议告知书，告知苗建平、ＸＸ本案所涉2000亩国有荒地现已发包给不同的农户，并由贺兰县政府实施了确权发证的具体行政行为，当事人应当依法向贺兰县政府的上级人民政府即银川市政府提出行政复议。随后苗建平、ＸＸ向银川市政府提出行政复议申请。2015年10月30日，银川市政府受理了苗建平、ＸＸ的行政复议申请。2015年12月22日，银川市政府以“苗建平、ＸＸ提出的复议申请所涉土地存在一地多证的情况，申请人应当对涉案的土地的权属向相关政府申请进行确权”为由，作出银政复中字（2015）4号中止行政复议通知书（以下简称中止复议通知书）。

一审法院认为：宁夏回族自治区贺兰县政府作出的贺复告字（2015）1号行政复议告知书明确告知苗建平、ＸＸ2000亩国有荒地已发包给不同的农户，并由贺兰县政府实施了确权发证的具体行政行为，应向银川市政府提出行政复议，该意思表示明确，故银川市政府以“应当对涉案土地的权属向相关政府申请进行确权”为由作出中止复议通知书明显不当，但不属于违法行为,故苗建平、ＸＸ要求确认银川市政府作出中止复议通知书的行政行为违法的诉讼请求，不予支持，亦与法律规定不符。苗建平、ＸＸ请求撤销中止复议通知书的诉讼请求及理由符合法律规定，予以支持。据此，一审法院于2016年7月5日作出（2016）宁01行初8号行政判决：一、撤销银川市政府作出的银政复中字（2015）4号中止行政复议通知书；二、责令银川市政府于判决生效之日起六十日内作出复议决定。

银川市政府不服一审判决，向宁夏回族自治区高级人民法院上诉，请求撤销一审法院（2016）宁01行初8号行政判决，依法发回重审或改判。二审法院对一审判决查明的事实予以确认。

二审法院认为：《中华人民共和国行政复议法》第二十六条、第二十七条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条，都对行政复议中止作出了规定。行政复议中止是行政复议的程序性规定，属于过程行为，不具有可诉性。苗建平、ＸＸ的诉请不属于人民法院行政诉讼受案范围。银川市政府的上诉理由成立，予以支持。一审法院对案件受理后，经审理作出判决错误，应予纠正。据此，二审法院于2016年10月27日作出（2016）宁行终377号行政裁定：一、撤销宁夏回族自治区银川市中级人民法院（2016）宁01行初8号行政判决；二、驳回苗建平、ＸＸ的起诉。

ＸＸ不服，向本院申请再审，请求撤销宁夏高院（2016）宁行终377号行政裁定，维持一审判决。主要事实和理由为：本案复议请求是要确认贺兰县政府重复发证的行政行为违法。同时，本案复议过程中并未出现影响行政复议案件审理的法定情形来中止行政复议。银川市政府中止复议表面上看是中间行政行为，但实质是滥用行政权利，具有可诉性。

本院认为：行政复议中止是行政复议的程序性规定，属于过程行为。因复议尚未终结,中止复议的阶段性程序行为并未对当事人的实体权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性。本案ＸＸ的诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，不属于人民法院行政诉讼受案范围。二审法院以不属于行政诉讼受案范围为由驳回ＸＸ的起诉适用法律正确，并无不当。

综上，ＸＸ的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人ＸＸ的再审申请。

审　判　长　　王晓滨

审　判　员　　张　艳

代理审判员　　沈小平

二〇一七年六月三十日

书　记　员　　李林涛