最高法院判例：履行法定职责之诉的要义

请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身，就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

虽然同级人民政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的，该项规定的具体内容是，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，“人民法院判决确认违法”。由此可知，确认不履行或者拖延履行法定职责违法，只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充，其含义是指，本来应当判决责令行政机关履行法定职责，只是因为“判决履行没有意义”，才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的，所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整，既不能责令行政机关履行，也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

（2017）最高法行申7109号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）李清林，男，1965年11月28日出生，汉族，住河南省安阳市殷都区。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）安阳市人民政府，住所地河南省安阳市文峰大道东段568号。

法定代表人王新伟，该市人民政府市长。

再审申请人李清林因诉安阳市人民政府（以下简称安阳市政府）不履行监督职责一案，不服河南省高级人民法院（2017）豫行终401号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李广宇、审判员阎巍、审判员董保军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

李清林向河南省濮阳市中级人民法院起诉称：安阳市委市政府接到其对于“假药大案”的举报后，要求安阳市食品药品监督管理局（以下简称安阳市食药局）立案查处。安阳市食药局重复假立案、查处，并违法撤销案件等，以致十八年假药大案得不到公正解决。其多次向安阳市政府反映假药案涉及的相关问题，至今未得到书面结论。安阳市政府有国家赋予的监督监管等职责，任由安阳市食药局违法操作违法行政，负有不可推卸的不作为责任。请求法院确认安阳市政府不履行监督、监管、纠正安阳市食药局违法操作法定职责行政不作为违法，诉讼费由安阳市政府负担。

河南省濮阳市中级人民法院一审认为：安阳市政府具有的对其所属部门安阳市食药局的监督职责属于行政机关内部的一种层级监督职责，无论安阳市政府是否启动层级监督程序及如何进行监督，均属于行政机关的内部管理行为，不会直接对李清林的权益产生实际影响，不属于司法权对行政权监督审查的范围，故李清林起诉安阳市政府不履行监督职责不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第一项之规定，作出（2016）豫09行初83号行政裁定，驳回李清林的起诉。

李清林不服，提起上诉。

河南省高级人民法院二审认为：公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，要求行政机关履行的法定职责应是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。本案中，李清林要求安阳市政府履行监督、监管、纠正安阳市食药局违法操作的职责，该职责仅是行政机关内部监督管理的职责，并非是安阳市政府对外行使行政管理的法定职责。因此，安阳市政府是否履行该项职责对李清林不产生法律影响，李清林因要求安阳市政府履行监督职责的争议不属于行政诉讼受案范围。综上，李清林的上诉理由不能成立，不予支持。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。故裁定驳回上诉，维持原裁定。

李清林向本院申请再审称:依法监督、监管、组织、协调执法部门查处打击生产制造假冒伪劣食品药品违法行为和保护公民合法财产不受非法侵害，是国家法律赋予政府的法定职责。安阳市食药局在查处“假药大案”的过程中违法行政，安阳市政府没有依法监督、监管、纠正安阳市食药局的违法行为。一审和二审法院驳回再审申请人的起诉，属错误引用法律条文。请求：1.依法撤销一审和二审裁定；2.依法改判，确认再审被申请人行政不作为违法并判决其正确履行法定职责；3.诉讼费用由再审被申请人承担。

本院认为：《行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，属于行政诉讼受案范围。这类诉讼在学理上通常称为请求履行法定职责之诉，有时也称为“请求应为行政处分之诉”。这两个概念本身，就比较清楚地阐明了这类诉讼的要义——所谓“请求履行法定职责”，是指请求行政机关履行的，必须是法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责。“请求应为行政处分”则是强调，请求行政机关作出的，只能是具有外部效力的调整。那些仅限于行政内部领域的措施，例如请求上级行政机关对下级行政机关作出一个命令、对下级行政机关实施监管监督，因其不具有对外性、不直接设定新的权利义务，通常不能在请求履行法定职责之诉中提出。

本案中，再审申请人因认为再审被申请人安阳市政府未履行监督、监管、纠正安阳市食药局违法行为的职责而提起诉讼。虽然安阳市政府具有监督其所属工作部门的职责，但这种职责系基于上下级行政机关之间的层级监督关系，属于行政机关的内部监督管理范畴。上级行政机关对下级行政机关监督职责的履行与否，一般并不直接设定当事人新的权利义务。从司法权与行政权的关系出发，人民法院也不宜过多地介入行政机关的内部关系当中。此外，从诉的利益考虑，当事人如果认为下级行政机关的行政行为侵犯其合法权益，可以通过直接针对下级行政机关提起行政诉讼的方式寻求救济，在有更为便捷直接的救济方式的情况下，较为“迂回”和“间接”的方式就不能被容许。

本院注意到，再审申请人提起本案的具体诉讼请求，并非直接要求人民法院判令安阳市政府履行对安阳市食药局的监督职责，而是请求人民法院确认安阳市政府不履行监督职责的行政不作为违法。这类“继续确认之诉”是被《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项所明确规定的，该项规定的具体内容是，“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的”，“人民法院判决确认违法”。由此可知，确认不履行或者拖延履行法定职责违法，只是请求履行法定职责之诉的一个亚类或者补充，其含义是指，本来应当判决责令行政机关履行法定职责，只是因为“判决履行没有意义”，才将履行判决的方式转为确认违法判决。正是由于继续确认之诉与请求履行法定职责之诉涉及的是相同的标的，所以存在相同的评判基础。如果请求行政机关履行的不是一个具有外部效力的调整，既不能责令行政机关履行，也无从确认行政机关拒绝履行这个请求违法。

综上，一审和二审法院分别裁定驳回再审申请人的起诉与上诉，并无不当。再审申请人的再审理由不能成立，其再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人李清林的再审申请。

审 判 员　董保军

二〇一七年十一月二十九日