长春中院判例：先行登记保存属于证据收集和保全措施不具有可诉性

行政机关执法人员执行公务进行监督检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册，即先行登记保存，据此，先行登记保存属于证据收集和保全措施，其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是具体行政行为中的一个环节，当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼；而查封、扣押的目的是通过对物品的控制，阻止违法行为，防止不法侵害和控制现实危险，虽然其也具有保存执法证据的作用，但这不是主要和唯一的目的。查封、扣押作为强制执行措施，是独立的行政行为，在法律后果上具有可诉性，当事人可以对其申请行政复议或提起行政诉讼。

吉林省长春市中级人民法院

（2018）吉01行终98号

上诉人（原审原告）光复路鑫洁芮调料行，住所地长春市宽城区。

经营者李建鑫，男，1982年10月20日，居民身份证号××，汉族，住址长春市南关区。

委托代理人于波。

被上诉人（原审被告）长春市盐务管理局，住所地长春市绿园区。

法定代表人庞国忠，局长。

委托代理人李祎。

原审第三人大连新春多品种盐有限公司，住所地辽宁省大连普湾新区。

法定代表人杨帆，总经理。

委托代理人周海涛，该公司吉林省销售经理。

上诉人光复路鑫洁芮调料行因与被上诉人长春市盐务管理局、原审第三人大连新春多品种盐有限公司盐业先行登记保存一案，不服长春市绿园区人民法院（2017）吉0106行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。

原审法院审理查明，2017年3月13日，长春市盐务管理局发现光复路鑫洁芮调料行经营者李建鑫在长春市二道区长江村长江三队一库房内存放大连新春多品种盐有限公司出品的食盐17.08吨，认为光复路鑫洁芮调料行涉嫌违法购进食盐，对李建鑫作出先行登记保存通知。该通知认定：“你（单位）涉嫌（存在）违法购进美康达牌特制食盐8502.5公斤、桔子树牌自然海盐1850公斤、桔子牌精制海盐1860公斤、桔子牌烧制海盐712.5公斤、桔子牌雪花盐3760公斤、美康达牌精制岩盐396.4公斤问题，为防止证据灭失或以后难以取得。根据《中华人民共和国行政处罚法》三十七条第二款的规定，现决定对涉及你（单位）的有关证据予以登记保存（涉及物品名称、数量详见《先行登记保存物品清单》）。先行登记保存物品的保存期限为：2017年3月13日至3月21日共7天。保存方式及地点：异地保存长春市盐务管理局。”2017年3月27日，长春市盐务管理局认为光复路鑫洁芮调料违法购进涉案食盐，对光复路鑫洁芮调料行作出（长）盐罚[2017]001号行政处罚决定。长春市盐务管理局依据《食盐专营办法》第二十二条的规定，决定：“1.责令改正违法行为。2.依法没收“美康达”牌特制食盐8502.5公斤、精制岩盐396.4公斤，“桔子树”牌自然海盐1850公斤、精制海盐1860公斤、雪花盐3760公斤、烧制海盐712.5公斤。”同日，长春市盐务管理局对光复路鑫洁芮调料行作出先行登记保存物品处理通知书，通知光复路鑫洁芮调料行上述涉案食盐被依法没收。

原审法院认为，国务院《盐业管理条例》第四条第二款规定：“省及省级以下人民政府盐业行政主管部门，由省、自治区、直辖市人民政府确定，主管本行政区域内的盐业工作。”长春市盐务管理局是长春市盐业行政主管部门，具有本辖区内的盐业行政执法主体资格。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”先行登记保存是行政机关收集证据的一种方式，是行政机关执法人员在执行公务进行监督检查时，在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，对相关物品和其他相关资料予以清点并登记造册的一种证据保全措施。本案中，被诉行政行为系被告在作出行政处罚过程中，对证据的先行登记保存行为，系具体行政行为中的程序性、阶段性行为，不是一个完整的、结论性的行政行为，不属具体行政行为。光复路鑫洁芮调料行对行政机关在行政处罚过程中所作出的程序性行为不服，应当以该行政处罚为诉讼标的提起行政诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）之规定，裁定驳回光复路鑫洁芮调料行的起诉。

上诉人光复路鑫洁芮调料行上诉称，原审法院以先行登记保存行为不属于具体行政行为为由驳回上诉人的起诉，属适用法律错误。主要理由如下：1.根据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款，即“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”的规定，先行登记保存行为属于行政强制行为，具有可诉性。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条关于先行登记保存行为的规定，先行登记保存行为作出后应当在七日内及时作出处理决定。本案中，长春市盐务管理局作出先行登记保存行为后，未能在法定期限内作出处理决定，属滥用行政执法权，构成违法。长春市盐务管理局的先行登记保存行为已经对上诉人的合法权益造成实质性的损害。综上，原审法院认为本案不属于人民法院行政诉讼受案范围，属适用法律错误。请求二审法院撤销原审裁定；改判确认长春市盐务管理局超期先行登记保存行为违法。

被上诉人长春市盐务管理局与原审第三人大连新春多品种盐有限公司未向本院提供书面答辩意见。

本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。

本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“行政机关在收集证据时，可以采取抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在七日内及时作出处理决定，在此期间，当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据。”根据该条款规定，行政机关执法人员执行公务进行监督检查时，在案件证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，为了收集保存违法行为的证据材料，可以对相关物品和其他资料予以清点并登记造册，即先行登记保存，据此，先行登记保存属于证据收集和保全措施，其与《中华人民共和国行政强制法》规定的查封、扣押行政强制执行措施不同。先行登记保存是行政执法过程中的一种取证手段，其仅是具体行政行为中的一个环节，当事人不可以对先行登记保存行为申请行政复议或提起行政诉讼；而查封、扣押的目的是通过对物品的控制，阻止违法行为，防止不法侵害和控制现实危险，虽然其也具有保存执法证据的作用，但这不是主要和唯一的目的。查封、扣押作为强制执行措施，是独立的行政行为，在法律后果上具有可诉性，当事人可以对其申请行政复议或提起行政诉讼。据此，上诉人光复路鑫洁芮调料行主张先行登记保存属于《中华人民共和国行政强制法》中规定的行政强制行为，本院不予支持。上诉人光复路鑫洁芮调料行如果认为被上诉人长春市盐务管理局未按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款的规定的期限作出处理决定或自行撤销相关行政处罚决定后未予返还食盐，可以在被上诉人长春市盐务管理局作出的相关行政处罚决定一案中主张权利。

综上，原审法院裁定驳回上诉人光复路鑫洁芮调料行起诉并无不当。上诉人光复路鑫洁芮调料行上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本裁定为终审裁定。

审　判　长　杨　光

代理审判员　姜　楠

代理审判员　高婧明

二〇一八年五月二十一日

书　记　员　刘雅林