征地补偿、安置方案阶段行为的可诉性分析：

（一）征地补偿、安置方案

《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”

市、县国土部门拟订征地补偿、安置方案并公告征求意见的行为，因拟订的只是初步方案，公告该初步方案的目的只是听取被征地集体和农民意见，进一步修订确认征地补偿、安置方案，该方案未经批准前，不是最终实施的方案，对当事人的合法权益不会产生实际影响，是不可诉的行政行为。

根据《土地管理法实施条例》规定，“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”实践认为，征地补偿、安置方案规定了征地补偿标准，对补偿标准的争议可以通过对征地补偿、安置方案的异议来实现。那么，对征地补偿、安置方案不服的，如何进行救济？行政复议机关和法院有不同的观点和做法。

《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）规定：“《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，”因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决“。《行政复议法》第十三条第一款规定，”对地方各级人民政府的具体行政行为不符的，向上一级地方人民政府申请行政复议“；第四十二条规定，”本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法的规定不一致的，以本法的规定为准“。《行政复议法实施条例》第十三条规定，”下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人“。依照上述规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定，当事人对征地补偿、安置方案不服的，可以依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请行政复议，不能选择裁决程序。

但是，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十条规定：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”根据上述行政法规和司法解释规定，被征收人不服征地补偿标准，应当先行申请行政机关裁决，对裁决不服的，才能够向人民法院提起行政诉讼。（（2016）最高法行申330号）如果对申请行政裁决直接按照行政复议程序办理，有剥夺当事人程序性权利和行政复议机关超越法律授权行使职权之嫌。

（二）征地补偿、安置方案的审批行为

征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。实践中，市、县人民政府往往通过批复的方式对土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案进行审批。那么，市、县人民政府的审批行为，是否属于一个可诉的行政行为，即使在行政复议机关和法院之间，都有不同的观点和做法。

《行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出的具体行政行为的，批准机关为被申请人”。国务院法制办公室《关于不服行政机关根据上级行政机关认定审批行为作出的具体行政行为申请行政复议有关问题的复函》(国法函[2003]193号)：“为体现行政复议的公正和层级监督的意义，如当事人直接向审批机关的上一级机关提出，该上一级机关可以受理。”因此，当事人对市、县人民政府对征地补偿、安置方案的审批行为不服的，可以以审批机关为被申请人向其上一级机关申请行政复议。

但是，最高人民法院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》（法释［2000］8号）第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”法院认为，当事人对市、县人民政府批准征地补偿、安置方案不服的，应当以对外发布征地补偿、安置方案公告上署名的机关，即市、县人民政府土地行政管理部门为被告提起行政诉讼。

（采晴整理）