（作者：刘守英）

▍城乡中国的主要土地问题

中国现行的城乡二元、政府垄断、土地资本化的土地制度是一套适应和助推高速经济增长与快速工业化城市化的体制安排，对中国成为世界制造工厂、矫正城市化滞后于工业化、实现乡土中国向城乡中国转型起到重要作用。但是，进入城乡中国阶段以后，经济发展阶段转换使得以地谋发展模式弊端凸显，产业转型升级与城市发展模式变化使得土地的发动机功能减退，保障单向城市化的土地制度安排已经不适应城乡互动后的城乡中国新格局。由于城乡中国阶段农民与土地、农民与村庄的关系已经和正在发生历史性改变，乡村现行的两大制度——农地制度与宅基地制度缺陷也显出不适应性。

（一）发展阶段转换与土地功能变化

从土地与增长的关系来看，2010年以后，中国的经济增速出现趋势性回落，即从过去30多年10%的高增长转向6-7%的中高速增长平台，增长的动力更多依靠全要素生产率提高和创新驱动，发展导向从数量扩增转向发展质量提升。随着经济发展阶段转换，土地的发动机功能减弱，继续加大土地供应也难以拉升GDP增长。

为了应对2008年的全球金融危机，中国政府采取增加财政投入、宽松货币供应、加大土地供给的方式来保增长。令人遗憾的是，尽管土地宽供应一直持续到2013年，但经济增长率从2009年的10.6%一直下滑到7.8%。到2013年以后，由于经济继续下行，对土地的实际需求下降，建设用地的供应减少，土地供应与经济增长的关系从过去的供应创造需求转向需求引致供应。这表明，经济增长平台转换后，继续依靠土地宽供应促增长的方式已一去不复返。

从土地与结构转变的关系来看，成就中国成为世界制造工厂的园区以地招商模式于2004年以后发生变化，东部地区的制造企业转向主要依赖转型升级和质量阶梯爬升，对土地低成本和土地抵押融资贷款的依赖减低，引致工业用地占比下降。差不多在同一时期，中西部地区开始模仿东部地区的园区以地招商引资及靠土地信贷提供基础设施模式，但是，由于内外部条件变化等因素的作用，这些地区不仅园区招商引资绩效不佳，相反以地招商引资造成政府债务高企、对土地抵押和银行贷款依赖增加。随着要素相对价格变化与制度成本上升，中国不可能继续依靠制度扭曲带来的土地低成本保住世界制造工厂地位。

另外，许多城市随着用地从新增为主转向存量为主，土地上的附作物补偿不再是纯耕地的原用途补偿，加上农民权利意识的提高，征地拆迁的成本大幅上升，2008年以来，政府土地出让成本大幅上升，很多地方占到一半以上，中国的城市化已告别低成本时代。城乡中国阶段不仅无法再依赖以地谋发展模式，还要处理这一模式发动高增长阶段产生的大量问题，尤其是必须应对和解决以地谋发展和以地融资带来的政府债务和银行金融风险。2010年到2015年期间，地方政府承诺用土地出让收入偿还债务的平均占比达到40%。2008年全国各类城市成立平台公司以后，城市扩张资金来源主要转向以地抵押，在土地成本上升、土地净收益下降情况下，城市政府继续加大基础设施投资，一些地区的新城、新区建设不断扩张，土地抵押融资是政府建设资金的主要来源，2008年以来，土地抵押面积和金额从16.6万公顷和18107亿元上升到2016年的49.08万公顷和113300亿元。许多城市的土地抵押价值在土地高价时评估，经济下行后土地需求下降，土地实际价值与评估价值的差拉大，一些城市的土地杠杆率过高。着力解决土地抵押融资还贷风险是迈向新发展阶段的关键。

在城乡中国阶段，提高土地配置效率对经济增长质量的意义要远远大于增加土地数量拉经济增长。土地供应与配置方式如何因应这一经济增长阶段变化需求，是下一程土地与国民经济关系的重大问题。另一方面，以地招商引资和加大工业用地搞园区工业化的模式业已过时，建设用地结构的优化、工业用地的再配置、园区转型、以及供地方式与结构变化，将是下一程要面对的重大土地政策问题。

（二）城乡格局变化与土地配置制度困境

现行土地配置制度——农地转用一律实行征收、建设用地只能使用国有土地；土地用途、规划、年度计划指标和所有制管制；城市政府独家供应土地——是一套高效保证和促进土地向城市转换的组合，它将乡村用地权力关闭，形成城市用地一个通道。土地使用的城市偏向又加剧了劳动力和资本往城市的单向配置。从近年来的新变化和未来趋势看，城乡格局从单向转向城乡互动，人口和劳动力从乡村到城乡的单向流动转向城乡之间的对流，城里人对乡村的需求上升带来乡村产业的复活与发展，乡村机会的增加又引致资本下乡。人口和资本配置变化带来的乡村经济活动的变革，凸显土地制度的不适应。当下乡村的衰败与农业产业的竞争力缺乏，与这套制度又很大关系，在现行土地制度安排下，农民利用集体土地从事非农建设权利被剥夺，导致大多数乡村地区非农经济活动萎缩，农村产业的单一，农民在乡村地区的发展机会受阻，造成乡村的凋敝和城乡差距的拉大。现行土地制度是阻碍城乡中国阶段城乡融合与平等发展的最大障碍。如果乡村不能获得平等的建设用地权利，乡村空间就无法实现与城市空间平等的发展权，乡村产业发展受阻，人口和劳动力就不可能持久地向乡村流动，资本下乡因没有获利前景而不可能而昙花一现，乡村振兴战略就找不到有效的实施路径。

（三）农业转型考验农地制度选择与变迁方向

在乡土中国阶段、计划经济时期、农村改革时期，农地制度的选择与变迁都是引起全社会关注的议题。随着集体所有、家庭承包制度被确立为农村基本经济制度，中国在快速城市化时期的城市土地问题更加突出，农地制度的改革被搁置一边。在城乡中国阶段，由于农业发展方式转型与农民高度分化，变革农地制度和经营制度的现实需求与呼声会使农地问题重新成为热点。这一阶段的农地问题既有遗留下来的悬而未决的难题，也有农业转型出现的新问题：

第一，集体所有制的政治与制度选择。中国共产党选择了公有制社会主义制度，集体所有制就是这一制度在乡村的基础制度安排。集体所有制的实现有不同的选择，集体化时期采取的是国家控制下集体组织代理行使土地权利的安排，农村改革时期采取的是集体所有下的成员权利安排，两种安排的制度绩效已有大量实证检验。在城乡中国阶段，改革时期做出的成员权集体所有制安排面临现实提出的挑战，比如，既然集体所有是成员所有，新出生人口作为集体成员如何享有成员土地权利？减少人口是否应该交出集体成员权？当集体成员不再从事土地经营以后，集体所有者是否有权主张将发包给集体成员的承包经营权收回？集体存在的大量未界定到农户的资源产权属谁？这些资源在投入使用与再组合以后的利益属于谁？在城乡中国阶段，集体所有制如何安排是一个政治选择问题，且会对农地制度的稳定性与权利结构产生根本影响，进而影响农户行为和资源配置。

第二，农民成员权利的保障与处置方式。对农民土地权利的安排与保障是农地制度的基础。集体化时期的教训是剥夺了农民的土地权利，造成国家和农民利益双损；改革时期的经验是在集体地权下赋权于集体成员并对其权利予以政策和法律保障，给农民吃的定心丸也换来国家在乡村的稳定。在城乡中国阶段会不断出现变革农地制度的呼声，在求变时最容易针对的就是赋予到农民头上的土地权利，列举的理由如，集体成员只是享有集体土地的承包经营权，一旦他不再依赖土地为生，土地权利应该回到集体所有者；小农持有土地不利于规模经营和农业现代化；土地不再是农民的命根子，过强保护农民土地权利会使中国农业失去变革的机会等等。这些意识和倾向如果变成公共政策和制度推动，对政治经济和社会的稳定性危害无法估量。

但是，随着农民出村与非农经济活动增加，尤其是农二代对土地和农民的观念发生重大变化以后，农地制度安排与农业经营制度之间的匹配已经出现了不一致。尽管法律明确承包权是农民的财产权，但是它同时也是一个用益物权，农民承包土地与集体之间是承包发包关系，在人地分离趋势下，承包权与经营权分离成不可逆之势，承包权的权利内涵会发生那些变化？制度选择的方向是朝向更强更完整的承包权保障，还是在设置底线下朝向有利于强化经营权的方向？由于结构变迁及农民与土地关系变化，仅仅以不许动应对意识形态和偏激做法，又会延误实际变革需求的制度供给。

第三，经营权的权利地位与经营制度的演化。从农地制度与农业经营的关系来看，耕作权是影响最为直接的一项权利。随着人地的分离与农民的分化，城乡中国阶段的农业效率取决于经营者对土地利用的权利安排。从发展趋势来看，中国的农业经营制度必然朝向适度规模和经营主体多元化的方向演化，但是如何抵达这一目标？经营权如何从千万小农的承包权中分离出来？如何使经营权成为一种有保障的权利，赋予经营权的权利有多大？赋权强度的火候如何把握？都是目前已经遇到、未来会更加显化的亟待想法解决的问题。

（四）乡村分化与宅基地制度滞后

在中国的农村几项土地安排中，宅基地制度是最落后的一项制度安排。在现行宅基地制度下，农民对宅基地享有依成员资格无偿取得的分配权、占有权和房屋所有权，但宅基地的财产权利残缺，没有收益权、出租权、抵押权和转让权。宅基地制度安排的强成员权弱财产权倾向，进一步强化农民以成员身份获得与占有宅基地的倾向，弱化了农户之间以财产权交易和市场方式配置宅基地的可能路径。被集体制度强化了的农民对宅基地的占有观念，使农民不会轻易放弃他们手中的宅基地，因为一旦放弃，其基本权利就失去了。既然无法通过交易获得宅基地财产权益，农户的理性选择当然是占着，哪怕宅基地的使用价值降低了。

结构变革事实上带来改革这套宅基地制度的可能性。一是一定比例的农户已经在城市（镇）购房，可以预期未来这一比例还会进一步上升。这意味着，农户随着经济活动的变化和收入水平的提高，他们的居住方式在逐步离开本土，宅基地的居住功能和安身立命之所的重要性在降低；二是以80后为主的农二代，其离土、出村、不回村的倾向明显，他们与农业和土地的粘度降低，其生活方式、就业特征与后代的教育选择都在城市，无偿分配和占有宅基地的效用减低，宅基地及其上的房屋已成故土，占有和居住的功能弱化；三是宅基地功能唯一不变的就是离土、出村、回村、返农的“农一代”，他们对农业和土地有着特殊的情感，宅基地就是祖业，祖屋就是他们的归宿，他们更看重宅基地的占有、居住、生活和福利配置。总体来看，如果宅基地制度有合理的安排，在农二代、直至农三代身上有可能找寻到宅基地改革的突破口。未来一个时期农民与宅基地关系取决于改革设计和分寸把握。代际不同，宅基地的功能不同，对他们宅基地权利保障与实现也应不同。农一代决定宅基地改革的循序渐进，农二代决定改革的节奏和速度。

（来源：《北京大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期）

（采晴整理）